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La defensa, en debate

Hace un siglo, la Argentina estaba encaminada a ser una potencia regional a nivel militar. Hoy, la propia supervivencia del sistema de defensa está en discusión.

Las Fuerzas Armadas (FF. AA.) en la Argentina supieron ser pioneras en tecnología, equipamiento, número de efectivos, y hasta los EE. UU. miraban con recelo su auge. No, no es humor. En 1918, hace cien años, en momentos en que se gestaba la reforma universitaria, el desarrollo de la defensa nacional era una prioridad de gestión y un pilar que posicionaba a la Argentina a nivel regional, en vías de ser una potencia militar. En 2018, la realidad de la defensa nacional es muy distinta: la de unas FF. AA. en estado de abandono y la de una urgente necesidad de llevar adelante profundas reformas, reavivada por la trágica desaparición del submarino ARA San Juan en noviembre pasado.

En el último siglo, la defensa pasó a segundo plano en las prioridades argentinas. El porcentaje del Producto Interno Bruto destinado a gasto militar pasó, según datos del Banco Mundial, de 1,17 % en 1960 a un 0,95 % en el año 2016. Esto convierte a la Argentina hoy en uno de los países de Latinoamérica que menos invierte en defensa, apenas por encima de Venezuela. En consonancia, a lo largo de los años, la defensa acompañó los procesos y momentos políticos-económicos que atravesaba el país, sobre todo el impacto de las crisis. Solo tuvo un leve repunte desde 1974 hasta 1981, cuando llegó a destinar el 3,48 % de su PBI en gasto militar, ante el eventual conflicto limítrofe con Chile y previo a la guerra de Malvinas.

“Con excepción de Surinam, todos los países de Sudamérica gastan una mayor proporción de su PBI en la defensa que Argentina, desde hace más de 15 años”, aseveró Julio Hang, general retirado del Ejército Argentino y director del Instituto de Seguridad Internacional y Asuntos Estratégicos del CARI (Consejo Argentino de Relaciones Internacionales).

El especialista destacó el plan de modernización iniciado por las FF. AA. chilenas en 2002, por el que el país vecino adquirió tanques alemanes, artillería blindada, artillería antiaérea, blindados para infantería, misiles y flotas de vehículos de transporte, y a lo que se sumó la compra de modernos cazas F-16, helicópteros, aviones de transporte, submarinos Scorpene, fragatas. “La inversión fue de más del 2,5 % del PBI por casi 10 años”, detalló Hang, quien subrayó que el caso brasileño también revela incrementos (entre el 1,3 % y el 1,9 % del PBI) y la modernización de sus FF. AA. en los últimos años. De todas formas, según el general, quizás lo más destacado de Brasil sea “el desarrollo de un sector industrial de la defensa, con transferencias de tecnología, que reúne alrededor de 300 empresas (ABIMDE) y que producen desde la munición más variada y especializada, hasta el misil Exocet, helicópteros y vehículos blindados a rueda, entre muchas otras especialidades”.

EL ROL DE LAS FF. AA.

A pesar de la escasa importancia que el presupuesto nacional les destina a las FF. AA., sus responsabilidades se han mantenido constantes a lo largo de las últimas décadas e incluso se han incorporado nuevas tareas. Más allá de su misión principal de asegurar la defensa nacional frente a agresiones externas, la Directiva de Defensa Nacional –cuya última actualización data de diciembre de 2014– hace mención a una serie de misiones complementarias.

La primera de ellas es la participación de las FF. AA. en las operaciones multilaterales de Naciones Unidas en el marco de la política exterior del gobierno nacional. La presencia de Cascos Azules argentinos en misiones de observación y de mantenimiento de paz de la ONU ha sido una constante desde 1958. La tendencia se profundizó hacia fines de la década del 80 y comienzos de los 90 con el fin de la Guerra Fría. En 1995 se creó, en el seno del Estado Mayor Conjunto (EMCO), el Centro Argentino de Entrenamiento Conjunto para Operaciones de Paz (Caecopaz), con la misión de capacitar al personal militar para este tipo de actividades.

La presencia de Cascos Azules argentinos en misiones de observación y de mantenimiento de la paz de la ONU ha sido una constante desde 1958. Foto: Fernando Calzada.

Vinculado a las Naciones Unidas, un indudable paso adelante en materia de integración regional ha sido la conformación de la Fuerza Binacional Combinada argentino-chilena Cruz del Sur, que se ha integrado en 2011 al sistema de acuerdos de fuerzas de reserva de la ONU (UNSAS). Paralelamente, a partir de una iniciativa conjunta con Perú, se constituyó la Compañía Combinada de Ingenieros Libertador Don José de San Martín, que ya ha demostrado su operatividad en la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití (Minustah).

Otra de las misiones de las FF. AA. consiste en el apoyo a la comunidad local o a países amigos frente a situaciones de desastres naturales. A nivel institucional, existe en el Ministerio de Defensa una Subsecretaría de Coordinación Militar en Emergencias y, en el seno del EMCO, el Comando Operacional –creado en 2017– es el encargado de conducir este tipo de actividades que requieren el accionar conjunto de las distintas fuerzas. Para llevar adelante este tipo de intervenciones, se encuentran desplegadas en el territorio las Unidades Militares de Respuesta en Emergencias (UMRE), definidas como “unidades modulares que responden a funciones básicas para afrontar distintos tipos de emergencias”. Son trece en total, once de ellas coordinadas por el Ejército y dos por la Armada.

En cuanto a la presencia argentina en la Antártida, de la que se cumplen 114 años, el rol de las FF. AA. incluye tanto actividades de apoyo logístico e infraestructura como de contribución a la investigación científica y al accionar militar conjunto, en el que cabe destacar las operaciones de la Patrulla Antártica Naval Combinada (PANC) que integran las Armadas argentina y chilena.

Argentina, que es el país de más antigua presencia en la Antártida, cuenta con trece bases, seis de ellas permanentes (Orcadas, Marambio, Carlini, Esperanza, San Martín y Belgrano II) y siete temporarias (Brown, Matienzo, Primavera, Cámara, Melchior, Decepción y Petrel). Actualmente se estudia la transformación de Petrel en una base logística conjunta operativa durante todo el año, destinada a asegurar el enlace entre las bases antárticas nacionales y extranjeras con los puertos y aeropuertos ubicados en el territorio continental. Con respecto a la actual campaña antártica de verano (2017/2018), la nota positiva es que se encuentra nuevamente operativo el rompehielos Almirante Irízar, que había sufrido un grave incendio en 2007 y debió ser sometido en los últimos años a un proceso de reparación y modernización en el Complejo Industrial y Naval Argentino (CINAR).

LA PROTECCIÓN DEL CIBERESPACIO

Entre los nuevos retos planteados tanto a nivel regional, en el seno de la UNASUR, como en el Libro Blanco de la Defensa, se destaca la protección del ciberespacio frente a intromisiones externas. Si bien hay coincidencia en que las FF. AA. tienen un rol que cumplir en el ámbito de la ciberdefensa, los especialistas admiten que se trata de una zona gris donde confluyen tanto la seguridad interior como la defensa exterior. “La dimensión ciberespacial, sin locación física específica propia, genera replanteos sobre las tradicionales categorías con las que se aborda la ‘guerra real’ y exige, por la dinámica propia de la innovación tecnológica, una rápida adaptación para los sistemas de defensa respecto de sus componentes”, señala la Directiva de Política de Defensa Nacional en su diagnóstico del escenario global y regional. Allí, el Ministerio de Defensa admite que existen “dificultades fácticas” para determinar a priori si enfrentamos una agresión militar estatal externa, y añade: “Por tal motivo, resulta necesario establecer dicha calificación a posteriori, actuando como respuesta inmediata el sistema de defensa únicamente en aquellos casos que se persiguieron objetivos bajo protección de dicho sistema, con la intención de alterar e impedir el funcionamiento de sus capacidades”.

La actual política de defensa nacional entiende por ciberdefensa “las acciones y capacidades desarrolladas por el instrumento militar en la dimensión ciberespacial de carácter transversal a los ambientes operacionales terrestre, naval y aéreo”. En ese marco, en 2014 se constituyó en el ámbito del Estado Mayor Conjunto (EMCO) el Comando Conjunto de Ciberdefensa, al cual se le asignó la tarea de proteger la infraestructura crítica puesta bajo la órbita de la defensa. A su vez, en el seno del Ministerio de Defensa se creó en 2015 la Dirección General de Ciberdefensa, hoy con rango de Subsecretaría dependiente de la Secretaría de Ciencia, Tecnología y Producción para la Defensa. Finalmente, en julio de 2017, el Ministerio de Defensa también pasó a integrar el Comité de Ciberseguridad, junto con representantes de las carteras de Modernización y Seguridad. Este organismo interministerial tendrá a su cargo la elaboración del plan de acción necesario para la implementación de la Estrategia Nacional de Ciberseguridad.

SOBERANÍA Y RECURSOS NATURALES

La defensa de los recursos naturales aparece como otro de los grandes desafíos presentes y futuros para las Fuerzas Armadas a nivel no solo nacional sino regional, tal como lo establece el Estatuto del Consejo de Defensa Sudamericano fundado en 2008. Se trata de un reto que debe ser enfrentado con decisión y con los recursos adecuados. Para hacerlo, es necesario avanzar hacia un nuevo paradigma del sistema de defensa nacional, que valore los recursos naturales como parte íntegra de la soberanía nacional y reconozca las amenazas a las que estos se ven sometidos.

En el caso argentino, el Libro Blanco de la Defensa 2015 señala que “una variable de insoslayable ponderación a nivel estratégico, por su potencial capacidad de generar conflictos en niveles estatales e interestatales, está dada por la revalorización de la importancia de los recursos naturales estratégicos en un contexto de relativa escasez de algunos de ellos”.

“Se hace evidente –añade el documento– la necesidad de preservar la soberanía nacional en los espacios geográficos con reservas de recursos naturales vitales y estratégicos, y establecer mecanismos o instrumentos de cooperación en el caso de los recursos transfronterizos o compartidos por varios estados, a partir de su consideración como activos estratégicos regionales para el desarrollo de planes interestatales de preservación o uso sustentable”.

La protección de la soberanía marítima adquirió vital importancia tras la ampliación del límite exterior de la plataforma continental argentina y en miras a la soberanía antártica. Foto: Fernando Calzada.

Al respecto, la Directiva de Defensa Nacional establece que “la protección de los recursos naturales, comprendidos y contenidos en la definición más amplia de recursos estratégicos, constituye un aspecto medular en la formulación de la actitud estratégica de carácter defensivo”. Y menciona como prioritarias: las cuencas petrolíferas y gasíferas; las áreas cultivables que forman parte del circuito productivo y agropecuario; las cuencas hidrográficas –entendidas como tales, tanto las aguas de superficie como los campos de hielo y aguas subterráneas–; las cuencas mineras y la biodiversidad presente en distintas áreas naturales protegidas, dado su interés científico y tecnológico. En este contexto, adquieren especial relevancia los recursos marítimos, sobre todo a partir del reconocimiento por parte de la ONU de la extensión de los límites de la plataforma continental argentina en más de 1,78 millones de km2 que se encuentran más allá de las 200 millas, lo que reafirma nuestra soberanía sobre minerales, hidrocarburos y especies sedentarias como langostinos, mejillones y vieiras, todos ellos muy apreciados en el mercado internacional.

En palabras de Alejandro Moresi, brigadier retirado de la Fuerza Aérea Argentina y especialista en Sistema Aéreos y Espaciales: “Somos un país en plena expansión que acaba de ampliar su plataforma continental marina de manera considerable, que aspira a ser soberana en la Antártida, pero que muestra en su política de defensa nacional un nivel de desatención que resulta paradójico” con estos y otros intereses soberanos. “Oportunidades aún quedan para que las generaciones venideras no nos cataloguen como la generación maldita que no protegió y cuidó las riquezas que ellos hubieran necesitado”, advirtió el brigadier.

REFUNDAR LA DEFENSA

En los últimos meses, se reavivó en el país el debate público en torno a una profunda reestructuración de las FF. AA., necesaria para que el instrumento militar pueda seguir cumpliendo con las funciones mencionadas, y esté preparada para enfrentar los desafíos futuros. Los temas son muchos y urgentes. El gobierno, por su parte, a partir de la tragedia naval, agilizó reformas que ya se venían planeando, sobre todo a partir del triunfo en las urnas de octubre.

“Los paradigmas vigentes en la República Argentina en el siglo XXI no difieren mucho de los que han alimentado el pensamiento político y social en los últimos 35 años. En general entienden a las cuestiones relativas a la defensa nacional, como ‘gastos superfluos’, que ‘atrasan’, al decir del Poder Ejecutivo”, sostuvo Moresi.

“La Argentina, durante el siglo XX, ha mantenido una estructura de defensa y FF. AA. en extremo convencional, sin analizar diferentes maneras de incrementar sus capacidades y métodos”, añadió el brigadier. “Esto se debe a que los esfuerzos se dirigen a tratar de sobrevivir a la problemática de ahorcamiento presupuestario, relegando las cuestiones de estructura, genética, planeamiento militar y operacional a un plano de llenar el espacio”.

El desafío hoy es nada menos que avanzar hacia nuevos paradigmas. Para Moresi, más allá de los detalles, esto requiere, entre otros aspectos, entender que la defensa no es un gasto, sino un servicio que contribuye al crecimiento de la Nación y que el ejercicio de la soberanía nacional no es una cuestión exclusiva de tiempos de guerra, sino una problemática permanente.

El Ejército, en un ejercicio de ataque y conquista de objetivo.

El primer coletazo que trajo aparejada la desaparición del San Juan fue la decisión del gobierno de pasar a retiro al jefe de la Armada, almirante Marcelo Eduardo Hipólito Srur. Desde ese momento, se multiplicaron los rumores de una supuesta inminencia de relevos en las cúpulas militares, pero, hasta el cierre de esta edición de DEF, esto no había sucedido.

Pero la reforma que puso en marcha el gobierno nacional es mucho más amplia e integral. A fines de diciembre, el Ministerio de Defensa conformó una comisión especial para la reestructuración y reducción de gastos, a manos del Grupo de Trabajo Ley de Personal Militar, que empezará a funcionar a partir del 1 de marzo. Su labor, que deberá estar completada antes del 15 de diciembre, sentará las bases para el proyecto de ley que el Poder Ejecutivo planea presentar en el Congreso.

Algunos de los puntos centrales que analiza la comisión son: concentrar el poder de reglamentación y control militar en el Estado Mayor Conjunto;  pasar a retiro a todos aquellos con más de 35 años de servicio y que el personal retirado no pueda cobrar doble jubilación (civil y militar); unificar algunas ramas de las fuerzas, siguiendo el ejemplo del Comando Conjunto de Ciberdefensa, en el que la Fuerza Aérea, la Armada y el Ejército trabajan de manera conjunta y coordinada; e incorporar personal civil en áreas no operativas como Sanidad, Educación y Personal, entre otras.

También se prevé para los próximos meses la profundización de una medida que se empezó a implementar en los últimos años: el cierre de distintas dependencias militares, la venta de terrenos de alto valor inmobiliario y el paso a la órbita civil del manejo de tierras militares. 

En 2012, mediante el decreto 1382/2012, se creó la Agencia de Administración de Bienes del Estado (AABE). En los últimos años, tanto bajo el gobierno de Cristina Kirchner como el de Mauricio Macri, la Agencia subastó tierras e inmuebles militares en distintas provincias, incluyendo en 2017 unas 9000 hectáreas del establecimiento General Paz del Ejército en Ordóñez, en Córdoba, –vendidas para que las cultiven productores locales–, y un predio del Ejército lindero al Campo Argentino de Polo. De acuerdo con lo comunicado por la AABE al momento de concretarse las operaciones, lo recaudado, que en el segundo caso llegó a los 33 millones de dólares, será destinado en un 70 % para compra de bienes de capital para el Ejército. Al cierre de esta nota, desde la entidad no habían dado respuesta a las consultas de DEF sobre este tema.

En enero pasado, el Poder Ejecutivo dictó el decreto 27/2018, que incluyó un gran paquete de normas con el fin de achicar los gastos del sector público. En él, el gobierno decidió derogar formalmente la Ley N° 14.147 de 1952, que en los hechos había visto sus alcances limitados por la creación de la AARBE. Esta norma le garantizaba autonomía al Ejército para administrar, arrendar y autoabastecerse con sus tierras, y promovía su producción industrial propia.

El nuevo decreto señala que el Ejército seguirá manteniendo el control de los inmuebles “que sean únicamente utilizados para sus fines específicos”, por lo que, a partir de esta definición, no se debieran descartar futuras ventas de terrenos que el Ejecutivo considere que no entran en esta categoría.

DEFENSA Y SEGURIDAD INTERIOR

El avance de amenazas transnacionales como la trata de personas, el terrorismo y el narcotráfico, entre otros, sumado a la ausencia de un control efectivo a lo largo y a lo ancho del territorio nacional, han favorecido en los últimos años el debate en torno al rol del instrumento militar en la lucha contra estos delitos.

En ese sentido, Hang señala a este tipo de fenómenos como las amenazas presentes y futuras que deberán enfrentar los países de la región, y destaca especialmente la presencia de exguerrilleros de las FARC en países vecinos, la conocida operación de Hezbollah desde Ciudad del Este, la internacionalización del Comando Vermelho (Río de Janeiro), y del Primeiro Comando da Capital (San Pablo), la radicalización de grupos étnicos aprovechados por intereses diversos y el posible reclamo a organizaciones internacionales sobre tierras de nuestra soberanía.

En la Argentina, las esferas de Defensa y Seguridad Interior quedaron diferenciadas a partir del retorno a la vida democrática en 1983, esquema que se fue consolidando progresivamente hasta plasmarse en las leyes 23.554 de Defensa Nacional y la 24.059 de Seguridad Interior, de 1988 y 1992, respectivamente; y en los decretos 727/2006 y 1691/2006 dictados por el entonces presidente Néstor Kirchner.

De esta forma, los respectivos sistemas quedaban enfocados de manera exclusiva a diferentes objetos: la defensa, a conjurar agresiones de origen externo perpetradas por fuerzas armadas de otros estados; y la seguridad interior, a preservar o restaurar con las instituciones policiales y de seguridad “la situación de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal”.

Así, las FF. AA. quedaban afectadas a la defensa nacional y las de Seguridad (Gendarmería Nacional, Prefectura Naval, Policía de Seguridad Aeroportuaria, Policía Federal, policías provinciales y municipales) a la seguridad interior.

Cruz del Sur, un caso paradigmático de integración regional entre Argentina y Chile. Foto: Fernando Calzada.

Si bien la normativa dicta la estricta separación de las dos esferas, establece ciertas excepciones en las que las FF. AA. son llamadas a colaborar de forma específica en asuntos de seguridad interior. La Ley de Seguridad Interior prevé la participación del instrumento militar en esta esfera exclusivamente en operaciones de apoyo logístico (por explícita disposición del ministro de Defensa, previo requerimiento del Comité de Crisis); en operaciones destinadas a la preservación de la fuerza armada y al restablecimiento del orden dentro de la jurisdicción militar, en caso de atentado en tiempo de paz a dicha jurisdicción; y en casos de excepcionalidad (previa declaración de estado de sitio), cuando, ante situaciones de extrema gravedad, el sistema de seguridad interior resulte insuficiente.

En suma, bajo este paradigma, los delitos complejos como el lavado de activos financieros, el terrorismo transnacional o el narcotráfico no corresponden a las responsabilidades del sistema de defensa. Esto no es común a la mayoría de los países de la región, que no tienen, en general, una distinción tan tajante de las funciones entre ambos sistemas, por lo que involucran a las FF. AA. en tareas de lucha contra este tipo de delitos.

En la Argentina, en los últimos años, esa división ha sido fuente de críticas de aquellos que alegan que los recursos militares deben estar puestos al servicio de la estrategia nacional para combatir estos flagelos.

En 2011, el gobierno lanzó el Operativo Escudo Norte, que socavaba de hecho la diferenciación establecida en el marco legal. El objetivo del operativo fue consolidar la capacidad de control territorial, aéreo, fluvial y terrestre, en el norte el país, mediante la utilización del instrumento militar (radares Rasit del Sistema de Inteligencia del Ejército y de la Fuerza Aérea; efectivos; embarcaciones, entre otros) en apoyo del sistema de seguridad en el combate de la trata de personas, el narcotráfico y el contrabando. Sin embargo, el marco legal vigente no autorizaba a los miembros de las FF. AA. a detener a los sospechosos ni a derribar aviones.

En 2016, el presidente Mauricio Macri dictó el decreto 228/2016 por el que se declaró la Emergencia de Seguridad Pública (prorrogada por primera vez en enero de 2017 y luego una segunda vez hasta diciembre de 2018), “con el objeto de revertir la situación de peligro colectivo creada por el delito complejo y el crimen organizado”. El decreto reemplazó el Operativo Escudo Norte por el Operativo Fronteras, con el fin de alcanzar los objetivos no logrados por el primero. Lo más destacado es que la nueva norma autoriza expresamente a la Fuerza Aérea a hacer uso de la fuerza, incluidos el derribo o la destrucción contra aviones declarados hostiles.

El gobierno de Cambiemos parece decidido a profundizar este camino, algo que podría incluso acelerarse a partir de la próxima reunión del G-20 en Buenos Aires, ante la necesidad de garantizar la seguridad de los principales jefes de Estado del mundo que se darán cita en la capital argentina en el mes de noviembre.

Las críticas a estas medidas, sin embargo, señalan que el involucramiento de las Fuerzas Armadas en el ámbito de la seguridad interior solo acarrea aumentos en los niveles de violencia, y destacan los efectos devastadores generados por experiencias similares en otras latitudes. México es el caso más mencionado. ¿Involucrar al instrumento militar en la lucha contra las denominadas “nuevas amenazas” es una solución o solo un retroceso en los avances en materia de derechos humanos y del Estado de derecho logrados en las últimas décadas en la Argentina? La polémica está servida.

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