Hace un siglo, la Argentina estaba encaminada a ser una potencia regional a nivel militar. Hoy, la propia supervivencia del sistema de defensa estรก en discusiรณn.
Las Fuerzas Armadas (FF. AA.) en la Argentina supieron ser pioneras en tecnologรญa, equipamiento, nรบmero de efectivos, y hasta los EE. UU. miraban con recelo su auge. No, no es humor. En 1918, hace cien aรฑos, en momentos en que se gestaba la reforma universitaria, el desarrollo de la defensa nacional era una prioridad de gestiรณn y un pilar que posicionaba a la Argentina a nivel regional, en vรญas de ser una potencia militar. En 2018, la realidad de la defensa nacional es muy distinta: la de unas FF. AA. en estado de abandono y la de una urgente necesidad de llevar adelante profundas reformas, reavivada por la trรกgica desapariciรณn del submarino ARA San Juan en noviembre pasado.
En el รบltimo siglo, la defensa pasรณ a segundo plano en las prioridades argentinas. El porcentaje del Producto Interno Bruto destinado a gasto militar pasรณ, segรบn datos del Banco Mundial, de 1,17 % en 1960 a un 0,95 % en el aรฑo 2016. Esto convierte a la Argentina hoy en uno de los paรญses de Latinoamรฉrica que menos invierte en defensa, apenas por encima de Venezuela. En consonancia, a lo largo de los aรฑos, la defensa acompaรฑรณ los procesos y momentos polรญticos-econรณmicos que atravesaba el paรญs, sobre todo el impacto de las crisis. Solo tuvo un leve repunte desde 1974 hasta 1981, cuando llegรณ a destinar el 3,48 % de su PBI en gasto militar, ante el eventual conflicto limรญtrofe con Chile y previo a la guerra de Malvinas.
โCon excepciรณn de Surinam, todos los paรญses de Sudamรฉrica gastan una mayor proporciรณn de su PBI en la defensa que Argentina, desde hace mรกs de 15 aรฑosโ, aseverรณ Julio Hang, general retirado del Ejรฉrcito Argentino y director del Instituto de Seguridad Internacional y Asuntos Estratรฉgicos del CARI (Consejo Argentino de Relaciones Internacionales).
El especialista destacรณ el plan de modernizaciรณn iniciado por las FF. AA. chilenas en 2002, por el que el paรญs vecino adquiriรณ tanques alemanes, artillerรญa blindada, artillerรญa antiaรฉrea, blindados para infanterรญa, misiles y flotas de vehรญculos de transporte, y a lo que se sumรณ la compra de modernos cazas F-16, helicรณpteros, aviones de transporte, submarinos Scorpene, fragatas. โLa inversiรณn fue de mรกs del 2,5 % del PBI por casi 10 aรฑosโ, detallรณ Hang, quien subrayรณ que el caso brasileรฑo tambiรฉn revela incrementos (entre el 1,3 % y el 1,9 % del PBI) y la modernizaciรณn de sus FF. AA. en los รบltimos aรฑos. De todas formas, segรบn el general, quizรกs lo mรกs destacado de Brasil sea โel desarrollo de un sector industrial de la defensa, con transferencias de tecnologรญa, que reรบne alrededor de 300 empresas (ABIMDE) y que producen desde la municiรณn mรกs variada y especializada, hasta el misil Exocet, helicรณpteros y vehรญculos blindados a rueda, entre muchas otras especialidadesโ.
EL ROL DE LAS FF. AA.
A pesar de la escasa importancia que el presupuesto nacional les destina a las FF. AA., sus responsabilidades se han mantenido constantes a lo largo de las รบltimas dรฉcadas e incluso se han incorporado nuevas tareas. Mรกs allรก de su misiรณn principal de asegurar la defensa nacional frente a agresiones externas, la Directiva de Defensa Nacional โcuya รบltima actualizaciรณn data de diciembre de 2014โ hace menciรณn a una serie de misiones complementarias.
La primera de ellas es la participaciรณn de las FF. AA. en las operaciones multilaterales de Naciones Unidas en el marco de la polรญtica exterior del gobierno nacional. La presencia de Cascos Azules argentinos en misiones de observaciรณn y de mantenimiento de paz de la ONU ha sido una constante desde 1958. La tendencia se profundizรณ hacia fines de la dรฉcada del 80 y comienzos de los 90 con el fin de la Guerra Frรญa. En 1995 se creรณ, en el seno del Estado Mayor Conjunto (EMCO), el Centro Argentino de Entrenamiento Conjunto para Operaciones de Paz (Caecopaz), con la misiรณn de capacitar al personal militar para este tipo de actividades.
Vinculado a las Naciones Unidas, un indudable paso adelante en materia de integraciรณn regional ha sido la conformaciรณn de la Fuerza Binacional Combinada argentino-chilena Cruz del Sur, que se ha integrado en 2011 al sistema de acuerdos de fuerzas de reserva de la ONU (UNSAS). Paralelamente, a partir de una iniciativa conjunta con Perรบ, se constituyรณ la Compaรฑรญa Combinada de Ingenieros Libertador Don Josรฉ de San Martรญn, que ya ha demostrado su operatividad en la Misiรณn de Estabilizaciรณn de las Naciones Unidas en Haitรญ (Minustah).
Otra de las misiones de las FF. AA. consiste en el apoyo a la comunidad local o a paรญses amigos frente a situaciones de desastres naturales. A nivel institucional, existe en el Ministerio de Defensa una Subsecretarรญa de Coordinaciรณn Militar en Emergencias y, en el seno del EMCO, el Comando Operacional โcreado en 2017โ es el encargado de conducir este tipo de actividades que requieren el accionar conjunto de las distintas fuerzas. Para llevar adelante este tipo de intervenciones, se encuentran desplegadas en el territorio las Unidades Militares de Respuesta en Emergencias (UMRE), definidas como โunidades modulares que responden a funciones bรกsicas para afrontar distintos tipos de emergenciasโ. Son trece en total, once de ellas coordinadas por el Ejรฉrcito y dos por la Armada.
En cuanto a la presencia argentina en la Antรกrtida, de la que se cumplen 114 aรฑos, el rol de las FF. AA. incluye tanto actividades de apoyo logรญstico e infraestructura como de contribuciรณn a la investigaciรณn cientรญfica y al accionar militar conjunto, en el que cabe destacar las operaciones de la Patrulla Antรกrtica Naval Combinada (PANC) que integran las Armadas argentina y chilena.
Argentina, que es el paรญs de mรกs antigua presencia en la Antรกrtida, cuenta con trece bases, seis de ellas permanentes (Orcadas, Marambio, Carlini, Esperanza, San Martรญn y Belgrano II) y siete temporarias (Brown, Matienzo, Primavera, Cรกmara, Melchior, Decepciรณn y Petrel). Actualmente se estudia la transformaciรณn de Petrel en una base logรญstica conjunta operativa durante todo el aรฑo, destinada a asegurar el enlace entre las bases antรกrticas nacionales y extranjeras con los puertos y aeropuertos ubicados en el territorio continental. Con respecto a la actual campaรฑa antรกrtica de verano (2017/2018), la nota positiva es que se encuentra nuevamente operativo el rompehielos Almirante Irรญzar, que habรญa sufrido un grave incendio en 2007 y debiรณ ser sometido en los รบltimos aรฑos a un proceso de reparaciรณn y modernizaciรณn en el Complejo Industrial y Naval Argentino (CINAR).
LA PROTECCIรN DEL CIBERESPACIO
Entre los nuevos retos planteados tanto a nivel regional, en el seno de la UNASUR, como en el Libro Blanco de la Defensa, se destaca la protecciรณn del ciberespacio frente a intromisiones externas. Si bien hay coincidencia en que las FF. AA. tienen un rol que cumplir en el รกmbito de la ciberdefensa, los especialistas admiten que se trata de una zona gris donde confluyen tanto la seguridad interior como la defensa exterior. โLa dimensiรณn ciberespacial, sin locaciรณn fรญsica especรญfica propia, genera replanteos sobre las tradicionales categorรญas con las que se aborda la โguerra realโ y exige, por la dinรกmica propia de la innovaciรณn tecnolรณgica, una rรกpida adaptaciรณn para los sistemas de defensa respecto de sus componentesโ, seรฑala la Directiva de Polรญtica de Defensa Nacional en su diagnรณstico del escenario global y regional. Allรญ, el Ministerio de Defensa admite que existen โdificultades fรกcticasโ para determinar a priori si enfrentamos una agresiรณn militar estatal externa, y aรฑade: โPor tal motivo, resulta necesario establecer dicha calificaciรณn a posteriori, actuando como respuesta inmediata el sistema de defensa รบnicamente en aquellos casos que se persiguieron objetivos bajo protecciรณn de dicho sistema, con la intenciรณn de alterar e impedir el funcionamiento de sus capacidadesโ.
La actual polรญtica de defensa nacional entiende por ciberdefensa โlas acciones y capacidades desarrolladas por el instrumento militar en la dimensiรณn ciberespacial de carรกcter transversal a los ambientes operacionales terrestre, naval y aรฉreoโ. En ese marco, en 2014 se constituyรณ en el รกmbito del Estado Mayor Conjunto (EMCO) el Comando Conjunto de Ciberdefensa, al cual se le asignรณ la tarea de proteger la infraestructura crรญtica puesta bajo la รณrbita de la defensa. A su vez, en el seno del Ministerio de Defensa se creรณ en 2015 la Direcciรณn General de Ciberdefensa, hoy con rango de Subsecretarรญa dependiente de la Secretarรญa de Ciencia, Tecnologรญa y Producciรณn para la Defensa. Finalmente, en julio de 2017, el Ministerio de Defensa tambiรฉn pasรณ a integrar el Comitรฉ de Ciberseguridad, junto con representantes de las carteras de Modernizaciรณn y Seguridad. Este organismo interministerial tendrรก a su cargo la elaboraciรณn del plan de acciรณn necesario para la implementaciรณn de la Estrategia Nacional de Ciberseguridad.
SOBERANรA Y RECURSOS NATURALES
La defensa de los recursos naturales aparece como otro de los grandes desafรญos presentes y futuros para las Fuerzas Armadas a nivel no solo nacional sino regional, tal como lo establece el Estatuto del Consejo de Defensa Sudamericano fundado en 2008. Se trata de un reto que debe ser enfrentado con decisiรณn y con los recursos adecuados. Para hacerlo, es necesario avanzar hacia un nuevo paradigma del sistema de defensa nacional, que valore los recursos naturales como parte รญntegra de la soberanรญa nacional y reconozca las amenazas a las que estos se ven sometidos.
En el caso argentino, el Libro Blanco de la Defensa 2015 seรฑala que โuna variable de insoslayable ponderaciรณn a nivel estratรฉgico, por su potencial capacidad de generar conflictos en niveles estatales e interestatales, estรก dada por la revalorizaciรณn de la importancia de los recursos naturales estratรฉgicos en un contexto de relativa escasez de algunos de ellosโ.
โSe hace evidente โaรฑade el documentoโ la necesidad de preservar la soberanรญa nacional en los espacios geogrรกficos con reservas de recursos naturales vitales y estratรฉgicos, y establecer mecanismos o instrumentos de cooperaciรณn en el caso de los recursos transfronterizos o compartidos por varios estados, a partir de su consideraciรณn como activos estratรฉgicos regionales para el desarrollo de planes interestatales de preservaciรณn o uso sustentableโ.
La protecciรณn de la soberanรญa marรญtima adquiriรณ vital importancia tras la ampliaciรณn del lรญmite exterior de la plataforma continental argentina y en miras a la soberanรญa antรกrtica. Foto: Fernando Calzada.
Al respecto, la Directiva de Defensa Nacional establece que โla protecciรณn de los recursos naturales, comprendidos y contenidos en la definiciรณn mรกs amplia de recursos estratรฉgicos, constituye un aspecto medular en la formulaciรณn de la actitud estratรฉgica de carรกcter defensivoโ. Y menciona como prioritarias: las cuencas petrolรญferas y gasรญferas; las รกreas cultivables que forman parte del circuito productivo y agropecuario; las cuencas hidrogrรกficas โentendidas como tales, tanto las aguas de superficie como los campos de hielo y aguas subterrรกneasโ; las cuencas mineras y la biodiversidad presente en distintas รกreas naturales protegidas, dado su interรฉs cientรญfico y tecnolรณgico. En este contexto, adquieren especial relevancia los recursos marรญtimos, sobre todo a partir del reconocimiento por parte de la ONU de la extensiรณn de los lรญmites de la plataforma continental argentina en mรกs de 1,78 millones de km2 que se encuentran mรกs allรก de las 200 millas, lo que reafirma nuestra soberanรญa sobre minerales, hidrocarburos y especies sedentarias como langostinos, mejillones y vieiras, todos ellos muy apreciados en el mercado internacional.
En palabras de Alejandro Moresi, brigadier retirado de la Fuerza Aรฉrea Argentina y especialista en Sistema Aรฉreos y Espaciales: โSomos un paรญs en plena expansiรณn que acaba de ampliar su plataforma continental marina de manera considerable, que aspira a ser soberana en la Antรกrtida, pero que muestra en su polรญtica de defensa nacional un nivel de desatenciรณn que resulta paradรณjicoโ con estos y otros intereses soberanos. โOportunidades aรบn quedan para que las generaciones venideras no nos cataloguen como la generaciรณn maldita que no protegiรณ y cuidรณ las riquezas que ellos hubieran necesitadoโ, advirtiรณ el brigadier.
REFUNDAR LA DEFENSA
En los รบltimos meses, se reavivรณ en el paรญs el debate pรบblico en torno a una profunda reestructuraciรณn de las FF. AA., necesaria para que el instrumento militar pueda seguir cumpliendo con las funciones mencionadas, y estรฉ preparada para enfrentar los desafรญos futuros. Los temas son muchos y urgentes. El gobierno, por su parte, a partir de la tragedia naval, agilizรณ reformas que ya se venรญan planeando, sobre todo a partir del triunfo en las urnas de octubre.
โLos paradigmas vigentes en la Repรบblica Argentina en el siglo XXI no difieren mucho de los que han alimentado el pensamiento polรญtico y social en los รบltimos 35 aรฑos. En general entienden a las cuestiones relativas a la defensa nacional, como โgastos superfluosโ, que โatrasanโ, al decir del Poder Ejecutivoโ, sostuvo Moresi.
โLa Argentina, durante el siglo XX, haย mantenido una estructura de defensa y FF. AA. en extremo convencional, sin analizar diferentes maneras de incrementar sus capacidades y mรฉtodosโ, aรฑadiรณ el brigadier. โEsto se debe a que los esfuerzos se dirigen a tratar de sobrevivir a la problemรกtica de ahorcamiento presupuestario, relegando las cuestiones de estructura, genรฉtica, planeamiento militar y operacional a un plano de llenar el espacioโ.
El desafรญo hoy es nada menos que avanzar hacia nuevos paradigmas. Para Moresi, mรกs allรก de los detalles, esto requiere, entre otros aspectos, entender que la defensa no es un gasto, sino un servicio que contribuye al crecimiento de la Naciรณn y que el ejercicio de la soberanรญa nacional no es una cuestiรณn exclusiva de tiempos de guerra, sino una problemรกtica permanente.
El primer coletazo que trajo aparejada la desapariciรณn del San Juan fue la decisiรณn del gobierno de pasar a retiro al jefe de la Armada, almirante Marcelo Eduardo Hipรณlito Srur. Desde ese momento, se multiplicaron los rumores de una supuesta inminencia de relevos en las cรบpulas militares, pero, hasta el cierre de esta ediciรณn de DEF, esto no habรญa sucedido.
Pero la reforma que puso en marcha el gobierno nacional es mucho mรกs amplia e integral. A fines de diciembre, el Ministerio de Defensa conformรณ una comisiรณn especial para la reestructuraciรณn y reducciรณn de gastos, a manos del Grupo de Trabajo Ley de Personal Militar, que empezarรก a funcionar a partir del 1 de marzo. Su labor, que deberรก estar completada antes del 15 de diciembre, sentarรก las bases para el proyecto de ley que el Poder Ejecutivo planea presentar en el Congreso.
Algunos de los puntos centrales que analiza la comisiรณn son: concentrar el poder de reglamentaciรณn y control militar en el Estado Mayor Conjunto;ย pasar a retiro a todos aquellos con mรกs de 35 aรฑos de servicio y que el personal retirado no pueda cobrar doble jubilaciรณn (civil y militar); unificar algunas ramas de las fuerzas, siguiendo el ejemplo del Comando Conjunto de Ciberdefensa, en el que la Fuerza Aรฉrea, la Armada y el Ejรฉrcito trabajan de manera conjunta y coordinada; e incorporar personal civil en รกreas no operativas como Sanidad, Educaciรณn y Personal, entre otras.
Tambiรฉn se prevรฉ para los prรณximos meses la profundizaciรณn de una medida que se empezรณ a implementar en los รบltimos aรฑos: el cierre de distintas dependencias militares, la venta de terrenos de alto valor inmobiliario y el paso a la รณrbita civil del manejo de tierras militares.ย
En 2012, mediante el decreto 1382/2012, se creรณ la Agencia de Administraciรณn de Bienes del Estado (AABE). En los รบltimos aรฑos, tanto bajo el gobierno de Cristina Kirchner como el de Mauricio Macri, la Agencia subastรณ tierras e inmuebles militares en distintas provincias, incluyendo en 2017 unas 9000 hectรกreas del establecimiento General Paz del Ejรฉrcito en Ordรณรฑez, en Cรณrdoba, โvendidas para que las cultiven productores localesโ, y un predio del Ejรฉrcito lindero al Campo Argentino de Polo. De acuerdo con lo comunicado por la AABE al momento de concretarse las operaciones, lo recaudado, que en el segundo caso llegรณ a los 33 millones de dรณlares, serรก destinado en un 70 % para compra de bienes de capital para el Ejรฉrcito. Al cierre de esta nota, desde la entidad no habรญan dado respuesta a las consultas de DEF sobre este tema.
En enero pasado, el Poder Ejecutivo dictรณ el decreto 27/2018, que incluyรณ un gran paquete de normas con el fin de achicar los gastos del sector pรบblico. En รฉl, el gobierno decidiรณ derogar formalmente la Ley Nยฐ 14.147 de 1952, que en los hechos habรญa visto sus alcances limitados por la creaciรณn de la AARBE. Esta norma le garantizaba autonomรญa al Ejรฉrcito para administrar, arrendar y autoabastecerse con sus tierras, y promovรญa su producciรณn industrial propia.
El nuevo decreto seรฑala que el Ejรฉrcito seguirรก manteniendo el control de los inmuebles โque sean รบnicamente utilizados para sus fines especรญficosโ, por lo que, a partir de esta definiciรณn, no se debieran descartar futuras ventas de terrenos que el Ejecutivo considere que no entran en esta categorรญa.
DEFENSA Y SEGURIDAD INTERIOR
El avance de amenazas transnacionales como la trata de personas, el terrorismo y el narcotrรกfico, entre otros, sumado a la ausencia de un control efectivo a lo largo y a lo ancho del territorio nacional, han favorecido en los รบltimos aรฑos el debate en torno al rol del instrumento militar en la lucha contra estos delitos.
En ese sentido, Hang seรฑala a este tipo de fenรณmenos como las amenazas presentes y futuras que deberรกn enfrentar los paรญses de la regiรณn, y destaca especialmente la presencia de exguerrilleros de las FARC en paรญses vecinos, la conocida operaciรณn de Hezbollah desde Ciudad del Este, la internacionalizaciรณn del Comando Vermelho (Rรญo de Janeiro), y del Primeiro Comando da Capital (San Pablo), la radicalizaciรณn de grupos รฉtnicos aprovechados por intereses diversos y el posible reclamo a organizaciones internacionales sobre tierras de nuestra soberanรญa.
En la Argentina, las esferas de Defensa y Seguridad Interior quedaron diferenciadas a partir del retorno a la vida democrรกtica en 1983, esquema que se fue consolidando progresivamente hasta plasmarse en las leyes 23.554 de Defensa Nacional y la 24.059 de Seguridad Interior, de 1988 y 1992, respectivamente; y en los decretos 727/2006 y 1691/2006 dictados por el entonces presidente Nรฉstor Kirchner.
De esta forma, los respectivos sistemas quedaban enfocados de manera exclusiva a diferentes objetos: la defensa, a conjurar agresiones de origen externo perpetradas por fuerzas armadas de otros estados; y la seguridad interior, a preservar o restaurar con las instituciones policiales y de seguridad โla situaciรณn de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantรญas y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federalโ.
Asรญ, las FF. AA. quedaban afectadas a la defensa nacional y las de Seguridad (Gendarmerรญa Nacional, Prefectura Naval, Policรญa de Seguridad Aeroportuaria, Policรญa Federal, policรญas provinciales y municipales) a la seguridad interior.
Si bien la normativa dicta la estricta separaciรณn de las dos esferas, establece ciertas excepciones en las que las FF. AA. son llamadas a colaborar de forma especรญfica en asuntos de seguridad interior. La Ley de Seguridad Interior prevรฉ la participaciรณn del instrumento militar en esta esfera exclusivamente en operaciones de apoyo logรญstico (por explรญcita disposiciรณn del ministro de Defensa, previo requerimiento del Comitรฉ de Crisis); en operaciones destinadas a la preservaciรณn de la fuerza armada y al restablecimiento del orden dentro de la jurisdicciรณn militar, en caso de atentado en tiempo de paz a dicha jurisdicciรณn; y en casos de excepcionalidad (previa declaraciรณn de estado de sitio), cuando, ante situaciones de extrema gravedad, el sistema de seguridad interior resulte insuficiente.
En suma, bajo este paradigma, los delitos complejos como el lavado de activos financieros, el terrorismo transnacional o el narcotrรกfico no corresponden a las responsabilidades del sistema de defensa. Esto no es comรบn a la mayorรญa de los paรญses de la regiรณn, que no tienen, en general, una distinciรณn tan tajante de las funciones entre ambos sistemas, por lo que involucran a las FF. AA. en tareas de lucha contra este tipo de delitos.
En la Argentina, en los รบltimos aรฑos, esa divisiรณn ha sido fuente de crรญticas de aquellos que alegan que los recursos militares deben estar puestos al servicio de la estrategia nacional para combatir estos flagelos.
En 2011, el gobierno lanzรณ el Operativo Escudo Norte, que socavaba de hecho la diferenciaciรณn establecida en el marco legal. El objetivo del operativo fue consolidar la capacidad de control territorial, aรฉreo, fluvial y terrestre, en el norte el paรญs, mediante la utilizaciรณn del instrumento militar (radares Rasit del Sistema de Inteligencia del Ejรฉrcito y de la Fuerza Aรฉrea; efectivos; embarcaciones, entre otros) en apoyo del sistema de seguridad en el combate de la trata de personas, el narcotrรกfico y el contrabando. Sin embargo, el marco legal vigente no autorizaba a los miembros de las FF. AA. a detener a los sospechosos ni a derribar aviones.
En 2016, el presidente Mauricio Macri dictรณ el decreto 228/2016 por el que se declarรณ la Emergencia de Seguridad Pรบblica (prorrogada por primera vez en enero de 2017 y luego una segunda vez hasta diciembre de 2018), โcon el objeto de revertir la situaciรณn de peligro colectivo creada por el delito complejo y el crimen organizadoโ. El decreto reemplazรณ el Operativo Escudo Norte por el Operativo Fronteras, con el fin de alcanzar los objetivos no logrados por el primero. Lo mรกs destacado es que la nueva norma autoriza expresamente a la Fuerza Aรฉrea a hacer uso de la fuerza, incluidos el derribo o la destrucciรณn contra aviones declarados hostiles.
El gobierno de Cambiemos parece decidido a profundizar este camino, algo que podrรญa incluso acelerarse a partir de la prรณxima reuniรณn del G-20 en Buenos Aires, ante la necesidad de garantizar la seguridad de los principales jefes de Estado del mundo que se darรกn cita en la capital argentina en el mes de noviembre.
Las crรญticas a estas medidas, sin embargo, seรฑalan que el involucramiento de las Fuerzas Armadas en el รกmbito de la seguridad interior solo acarrea aumentos en los niveles de violencia, y destacan los efectos devastadores generados por experiencias similares en otras latitudes. Mรฉxico es el caso mรกs mencionado. ยฟInvolucrar al instrumento militar en la lucha contra las denominadas โnuevas amenazasโ es una soluciรณn o solo un retroceso en los avances en materia de derechos humanos y del Estado de derecho logrados en las รบltimas dรฉcadas en la Argentina? La polรฉmica estรก servida.
