El Congreso brasileño aprobó la modificación del régimen vigente para la exploración y explotación de hidrocarburos en las áreas del pre-sal. El actual modelo de concesiones será reemplazado por un sistema de producción compartida, que permitirá al Estado captar una mayor proporción de la renta petrolera y mantener el control de estos recursos estratégicos.
El descubrimiento de reservas de hidrocarburos ubicadas a más de 7.000 metros de profundidad, en la denominada capa “pre-sal” de la bahía de Santos, ha llevado al gobierno brasileño a plantear un cambio en el marco regulatorio de la actividad. El país tendrá dos regímenes paralelos. Las actuales concesiones se mantendrán vigentes para las áreas ya adjudicadas por la Agencia Nacional de Petróleo (ANP), el organismo regulador creado por la Ley 9.478 que desreguló la actividad. Sin embargo, a partir de la entrada en vigor de la nueva legislación, las áreas del pre-sal y otros bloques considerados estratégicos quedarán sometidos al régimen de partilha de produção o “producción compartida”.
¿En qué consiste este nuevo sistema? El Estado pasará a ser socio de todos los consorcios que se conformen para la explotación de las áreas licitadas. Lo hará a través de una nueva empresa, Petrosal (Empresa Brasileña de Administración de Petróleo y Gas Natural S.A.), creada con el único objetivo de “representar a la Unión (Estado brasileño) en los contratos conformados para la ejecución de contratos de producción compartida”. Petrobras, por su parte, será operadora de todos los bloques contratados bajo el régimen de producción compartida, según establece la nueva legislación, que prevé una participación mínima del 30% por parte de la compañía en los consorcios que se conformen a tal efecto.
A su vez, Petrobras podrá participar en las licitaciones de bloques para aumentar su porcentaje de participación. Está contemplada, de todos modos, la posibilidad de contratación directa de Petrobras por parte del Estado, en los casos en que el Consejo Nacional de Política Energética (CNPE) así lo recomiende. Otra modificación prevista es la contratación directa de Petrobras por parte de Petrosal para la comercialización del petróleo y del gas natural puesto en producción en los nuevos bloques, a diferencia de la libre disponibilidad de los hidrocarburos que rige en el actual régimen de concesiones.
Opiniones divergentes
“La modificación del marco regulatorio implicará un mayor provecho en el uso de las reservas por parte del Estado”, señaló a DEF Luiz Pinguelli Rosa, coordinador de los Programas de Posgrado en Ingeniería de la Unviersidad Federal de Río de Janeiro (UFRJ). Para este especialista, el régimen de producción compartida permite un mejor control de la actividad y la apropiación de una mayor porción de la renta petrolífera por parte del Estado. Consultado por DEF sobre la posibilidad de que conforme un nuevo monopolio en un sector que había sido desregulado en 1997, Pinguelli Rosa aseguró preferir “un monopolio nacional” a un “oligopolio multinacional” como el que existe en el actual sistema. “En Brasil la remuneración que recibe el Estado de parte de las empresas petroleras es menor al 50% de la renta generada, mientras que en otros países supera el 80%”, añade.
Por su parte, Adriano Pires, director del Centro Brasileño de Infraestructura (CBIE), consideró que “no existe ningún dato empírico que demuestre que cambiar el modelo de concesión por el de producción compartida traiga ventajas para el país”. Desde su punto de vista, el Gobierno pretende “politizar las decisiones y concentrar la renta petrolera para financiar proyectos de tipo político”. Recuerda que, bajo el anterior modelo, se asentaron en Brasil más de 70 empresas internacionales y el país triplicó su producción de petróleo. Por otra parte, rechaza el monopolio de las áreas del pre-sal por parte de Petrobras y cuestiona su capitalización con la entrega de 5.000 millones de barriles de parte del Estado federal, porque se trata de una “empresa de capital abierto, eficiente y con perspectivas de rentabilidad, que podría capitalizarse en el mercado”.
Aunque desde distintos enfoques ideológicos, ambos analistas coinciden en la confusión creada por la superposición de tareas entre la ANP, el CNPE y Petrosal. “Se confunden las tres entidades y estas incertidumbres regulatorias alejan al inversor”, asegura Pires. Para Pinguelli Rosa se trata de una “complicación neoliberal”, originada cuando se desmonopolizó la actividad en 1997. “Se trata de una confusión institucional, que podría ser simplificada”, sostiene este analsita. Un último cuestionamiento que formula apunta a la posibilidad que se “ensucie” la matriz eneergética del país a partir de la introducción de hidrocarburos fósiles: “Hoy tenemos una gran cantidad de energía renovables, proveniente principalmente de la hidroelectricidad y de los biocombustibles -etanol-, pero con el nuevo modelo se pretende extraer petróleo y gas para venderlo barato en el mercado interno”.
Debate abierto
Aunque al momento de presentar la nueva regulación del sector el Gobierno brasileño se preocupó en señalar que no caería en la “tentación del dinero fácil” y que la prioridad sería agregar valor a los hidrocarburos, desarrollar la industria naval y petroquímica, la oposición cuestionó desde un primer momento el “uso político” del pre-sal. El propio ex mandatario Fernando Henrique Carodoso, impulsor de la “apertura petrolera” en la segunda mitad de la década del 90, consideró que el nuevo marco reduce al mínimo el papel de la ANP, crea una nueva empresa estatal, sin que se sepa de dónde saldrán sus competencias técnicas, y le da demasiado poder al Ministerio de Energía y Minas.
El debate está abierto. La decisión del Gobierno es utilizar nuevas herramientas en la gestión de sus enormes reservas hidrocarburíferos. Nadie duda de la capacidad de Petrobras para administrarlos, ya que fue la empresa estatal, con tecnología de avanzada y merced a su esfuerzo exploratorio, la que logró descubrirlos. Lo que está por verse es si el nuevo marco regulatorio obedece al objetivo de una mejor fiscalización del Estado, o si -como señalan sus detractores- lo que se busca es “politizar” la administración de estos recursos.
