Al compás de la crisis europea, la OTAN vive horas de incertidumbre, ¿Cuáles son las razones para mantener a esta organización fuerte? Escribe Horacio Sánchez Mariño.
El presidente Donald Trump decía en su campaña que la Alianza Atlántica estaba obsoleta. Sin embargo, en su primera reunión con el Secretario General de la OTAN dijo que la Alianza ya no estaba más obsoleta. ¿Qué complejidad reviste esta organización para que hasta el presidente de los Estados Unidos pueda confundir su importancia? Desde su creación, la Alianza se concentró en la misión de defender a Europa de la amenaza soviética desde 1949 y hoy continúa como una barrera frente a las maniobras rusas. Los europeos rememoran la visión del primer Secretario de la Alianza, Lord Ismay sobre la tarea de la Alianza Atlántica: “Mantener a los estadounidenses adentro, a los rusos afuera y a los alemanes debajo”. Esta expresión le dio a la OTAN una concepción geopolítica muy clara.
Por otro lado, desde el punto de vista institucional, el corazón de esta Alianza se expresa en el artículo 5 del Tratado del Atlántico Norte. Este dice textualmente: “Las partes acuerdan que un ataque armado contra una o más de ellas, que tenga lugar en Europa o en América del Norte, será considerado un ataque dirigido contra todas ellas, y en consecuencia, acuerdan que si tal ataque se produce, cada una de ellas, en ejercicio del derecho de legítima defensa individual y colectiva reconocido en el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas, ayudará a la Parte o Partes atacadas, adoptando seguidamente, de forma individual y de acuerdo con las otras Partes, las medidas que juzgue necesarias, incluso el empleo de la fuerza armada, para restablecer la seguridad en la zona del Atlántico Norte.”
Esto indica que se trata de algo más que una mera alianza militar, es un consenso de una comunidad dispuesta a defenderse mutuamente. Sin embargo, para poner en marcha la maquinaria bélica, la OTAN depende de la cooperación entre los gobiernos, que normalmente dependen de sus parlamentos, como países democráticos. Estos procesos requieren ingentes esfuerzos para convencer a la opinión pública, que finalmente apoyará o no las decisiones de sus gobernantes. Aquí reside una de las claves de la discusión sobre la guerra actual, ya que no es lo mismo llegar al máximo empleo de la violencia en países democráticos, donde estos juegos mencionados son moneda corriente, que en dictaduras o en regímenes autoritarios o totalitarios. En la Alianza Atlántica, la utilización del poder militar exige un esfuerzo muy grande para llegar al consenso interno y luego, lograr el consenso entre miembros pares. Recordemos que todas las decisiones en el Consejo de la Alianza se deben alcanzar por unanimidad, es decir, si un miembro no da su aval a lo que se propone, no se puede actuar. Aquí, las diferencias entre las potencias juegan en varias direcciones. En primer lugar, la influencia de los socios mayores es fuerte pero, al mismo tiempo, los miembros más débiles pueden juntarse para frenar al más poderoso, como ocurrió con la decisión unilateral de Bush de invadir Irak, que no fue acompañada por la “vieja Europa”, especialmente Francia y Alemania. Las alianzas, se sabe, sirven también para constreñir al más fuerte.
Inicialmente, el impulso a asociarse nació del temor. Destacamos una vez más, la importancia de las percepciones en materia de seguridad, de lo cual la conformación de la OTAN y del Pacto de Varsovia son ejemplos paradigmáticos. En efecto, el incesante crecimiento del poder militar soviético obligó a la OTAN a mantener presupuestos militares robustos, alimentando la cooperación transatlántica. Rusia, por su parte, gastó tanto en defensa que algunos consideran al gasto militar como una de las razones de su quiebra económica. El resultado fue un inusitado avance tecnológico militar de las potencias occidentales, como también el desarrollo de un sofisticado y complejo proceso de toma de decisiones. Ambos desarrollos, militar e institucional, hicieron de la OTAN una formidable máquina de guerra. Como afortunadamente esta maquinaria nunca debió ser usada, puede afirmarse que cumplió su función disuasoria. Más aún, se cree que esta organización permitió a las potencias de Occidente ganar la Guerra Fría al mínimo costo.
Luego de la caída del Muro de Berlín y la disolución de la Unión Soviética, al desaparecer la amenaza, los presupuestos militares fueron recortados de manera importante, aunque el vínculo transatlántico no se debilitó. Los países de la Alianza aceleraron las reformas domésticas y se abocaron a conformar fuerzas militares más pequeñas, con mayor capacidad tecnológica y menores recursos humanos. Hoy se reforzaron esas capacidades y aunque los datos son secretos debido al enfrentamiento en Ucrania y el riesgo para los países Bálticos, Estados Unidos desplegará más tropas en Europa.
Durante la década del 90, múltiples factores concurrirían a desestabilizar Europa. Se pueden recordar los conflictos balcánicos, el nacionalismo activado para obtener objetivos políticos, las migraciones masivas –no olvidemos que la caída del Muro de Berlín se inició con un movimiento de más de 100.000 húngaros que se trasladaron en menos de dos días hacia Alemania, cruzando la frontera– el tráfico de drogas, las disputas territoriales, el crimen organizado, la degradación del ambiente, el extremismo religioso y, finalmente el terrorismo, que obligaron a la Alianza a reestructurar su capacidad de operación. Con la desaparición de la Unión Soviética, en 1994 la OTAN creó el programa Socios para la Paz e inició una política de puertas abiertas, que culminó con el ingreso de los países de Europa del Este como miembros plenos. Se produjo también el acercamiento de prácticamente todos los países que salieron de la órbita soviética, más algunos de Asia Central. También, se puso al día un mecanismo de respuesta de crisis y se creó el concepto de fuerzas de tareas combinadas.
En 1999, en el seno de la Alianza se efectuó una amplia apreciación de los intereses de seguridad de los miembros, concentrado en la disuasión y la respuesta rápida, profundizando la integración, cooperación y el incremento del gasto en investigación y tecnología. Como ejercicio intelectual, nació el nuevo concepto estratégico de la OTAN que incluyó una nueva estructura de comando y dio el puntapié inicial a la Iniciativa Europea de Seguridad y Defensa. La campaña aérea sobre la Serbia, iniciada justo cuando se festejaban los 50 años de la Alianza ejerció un efecto simbólico. Mientras en Washington se presentaba el nuevo concepto estratégico, se lanzaba el ataque final sobre Serbia, como para no dejar dudas de que la OTAN había ya completado el proceso de adaptación a los nuevos tiempos.
ORÍGEN GEOPOLÍTICO DE LA ALIANZA
Al fin de la Segunda guerra Mundial las circunstancias geopolíticas resultaban claras en Europa. La Guerra Fría se desarrolló en términos ideológicos, y los Estados Unidos deseaban una Europa libre, mientras Europa Occidental necesitaba de los recursos norteamericanos para relanzar su economía devastada por la Segunda Guerra Mundial. Entonces, el trato entre ambas orillas del Atlántico prefiguraba que Europa sería ayudada solo si se ayudaba a sí misma, en términos económicos y militares. Luego de desatarse la Guerra de Corea, los aliados temieron que se lanzara también una invasión sobre Europa. Entonces, las conversaciones informales entre Jefes de Estado Mayor fueron reemplazadas por un organismo permanente, el NAC (North Atlantic Council). Este organismo aseguraba el control político y militar de las fuerzas que defendían Europa. Se creó el Cuartel General de las Potencias Aliadas en Europa (SHAPE) y se nombró un Comandante Supremo (SACEUR).
El primer SACEUR fue el general Dwight Eisenhower y el hecho de que este comandante continuara siendo estadounidense permite formarse una idea sobre la contribución de los Estados Unidos. Este organismo polí- tico y militar permanente constituye un caso único en la historia. Otro elemento distintivo fue el reparto del dominio del escenario internacional entre dos superpotencias, los EE. UU. y la URSS, ambos en posesión de armas nucleares. La capacidad de destrucción de estas armas llevaba implícita la prohibición de su uso. La seguridad se apoyaba entonces en la disuasión nuclear, más que en la capacidad convencional de dar la batalla. Las estrategias de la contención del comunismo crearon tensiones dentro de la Alianza. En aquellos años, para que la disuasión fuera efectiva debía existir una alta probabilidad de respuesta por parte de la OTAN. Si la disuasión fallaba y se producía un ataque, Europa podía convertirse en campo de batalla nuclear, situación inaceptable para los países implicados. En este esquema, la decisión de paz y guerra quedaba en manos de los Estados Unidos y los miembros secundarios quedaban supeditados a la protección y a las decisiones de ese líder.
Otro problema importante fue ocasionado por las fuerzas nucleares autónomas francesas y británicas, brecha que fue extendiéndose cada vez más entre los aliados. A pesar de que tanto Francia como Gran Bretaña desarrollaron su fuerza nuclear propia, el liderazgo nuclear nunca le fue discutido a los Estados Unidos, el miembro hegemónico. Pero el desarrollo de las armas de los dos países europeos sugería la desconfianza de los países menores. Al mismo tiempo, desde el punto de vista de los Estados Unidos, las fuerzas nucleares que disponían los dos países les sugerían la posibilidad de una respuesta independiente de estos ante un ataque a Europa.
Estas tensiones nunca fueron aplacadas. Estas tensiones ocasionaron varios inconvenientes en el desarrollo de una estrategia común. En primer lugar, Francia enfrentó varias veces la supremacía norteamericana, sosteniendo que los intereses americanos y europeos no eran los mismos. En 1965 Francia abandonó formalmente la estructura militar de la OTAN y los estadounidenses cuestionaron públicamente la razón por la que debían pagar tan alto costo por la defensa de una Europa que había podido recobrarse económicamente gracias a la ayuda norteamericana. Lo cierto es que las desavenencias nunca salieron de la órbita política y jamás pusieron en peligro el esfuerzo común debido a un fenómeno que lo favorecía, la “bipolaridad”. En Europa existía un solo foco de tensión, el enfrentamiento entre las dos superpotencias, todos los demás conflictos estaban subordinados a esta situación. Ambas potencias podían controlar a sus aliados en sus extendidos rangos de influencia, dividiéndose literalmente el mundo. El resultado fue que Europa se convirtió en un área sumamente estable. Por casi cincuenta años, la bipolaridad permitió a la OTAN concentrarse en un solo oponente potencial. Al mismo tiempo, la existencia de la Alianza permitió crear un ente burocrático que controlara y dirigiera los esfuerzos estratégicos militares y contar con un comando militar unificado bajo estricto control político de la sociedad civil.
Este sistema terminó con el abandono del Pacto de Varsovia y la posterior desaparición de la Unión Soviética. La Alianza ya no tenía un enemigo y se inició el alargamiento de la OTAN, con intenciones de cobijar a los antiguos socios soviéticos dentro del seno occidental. Al mismo tiempo, este llamado a la inserción serviría como aliciente a esos países a efectuar rápidamente las reformas democráticas y de apertura y liberalización de sus economías. Como en el origen, los argumentos a favor de la expansión de la OTAN son geopolíticos y surge el interrogante sobre la falta de coherencia de esta expansión con el proceso que vive la Unión Europea. Si la definición de seguridad es ahora más amplia, debería estar ligada a la expansión cultural y democrática de la Unión Europea.
¿Qué ocurre en realidad? Europa vive una crisis económica que hace peligrar su futuro. La mayoría de las decisiones que hoy pesan se tomaron en un período de excesivo optimismo por el fin de la Guerra Fría y la expansión económica que experimentaba el mundo desarrollado. Al cambiar esas condiciones, hasta el presidente Trump dudó sobre el futuro de la Alianza. El Brexit puso los principios europeístas en tensión y se verá cómo siguen las cosas. Desde el punto de vista militar, Rusia invadió Georgia en 2008 y luego se anexó Crimea, y el problema de los inmigrantes recrudece. A pesar de estas complicaciones, de la incertidumbre y las dudas de Trump, mantengo la convicción sobre la supervivencia de la Unión Europea y la ratificación de sus valores tan necesarios para el mundo de hoy. Al respecto, la OTAN tiene una incidencia fundamental.
Si los estrategas estadounidenses son sensatos, percibirán la importancia de la Alianza Atlántica para la supervivencia de la Unión Europea. El surgimiento de una Unión más fuerte política y estratégicamente ayudará a mantener un mundo más estable. Si una Europa, que a través de su historia ha aprendido a fuerza de sufrir, renace fortalecida, podrá ofrecer un aporte de racionalidad, que tal vez sirva para balancear, influenciar y contener las tentaciones del manejo autónomo del poder. Europa tiene la capacidad de criticar conductas abusivas y expandir el poder benigno que el mundo espera de las grandes potencias democráticas.
