A lo largo de la historia argentina, las relaciones con la potencia del norte siempre fueron un factor distintivo de cada administración. Desde el alineamiento hasta la confrontación, muchas fueron las instancias del vínculo entre ambos países. Aquí, algunas ideas para pensar una política a futuro. Escribe Pedro von Eyken
“Mi propia sensación es que la Argentina tiene que atravesar por algunos definidos sufrimientos económicos, quizá políticos, antes de que crezca hasta la estatura de un país de sus recursos y viva en su tiempo”.
George Strausser Messersmith, embajador de Estados Unidos en la Argentina, 1946
La frase del epígrafe, de innegable actualidad, podría haber sido expresada por cualquier observador extranjero de estos tiempos, carente de condicionamientos ideológicos, y no necesariamente por un embajador norteamericano. Pero fue escrita por el jefe de misión de Estados Unidos en Buenos Aires, en noviembre de 1946, en un cable al Departamento de Estado. George Messersmith, que reemplazó en la Argentina al inefable Spruille Braden, llegó a Buenos Aires días antes de la asunción del general Juan Domingo Perón en su primera presidencia.
La frase fue extraída de un libro del embajador argentino Juan Archibaldo Lanús, escrito con la abundante documentación y las profundas reflexiones que le son propias (1984. De Chapultepec al Beagle. Política Exterior Argentina 1945-1980, Buenos Aires, Emecé). En su primer capítulo, titulado “La posguerra”, el autor describe el estado de la conflictiva relación argentina con Estados Unidos desde el final de la Segunda Guerra Mundial. Como sabemos, esa “historia de desencuentros y sospechas”, como la llama Lanús, era muy anterior y se percibió claramente durante la Primera Conferencia Panamericana, celebrada en Washington en 1889. La Segunda Guerra Mundial, en lo referido a la relación bilateral, nos encontró en bandos opuestos. La firme neutralidad argentina, que alentaba sospechas de favorecer a las naciones del Eje, se oponía a la activa participación norteamericana. Una participación que procuró de manera intensa y permanente quebrar nuestra neutralidad. Este objetivo solo se logró en marzo de 1945, cuando la Argentina le declaró la guerra a Alemania semanas antes de la rendición de este país, como condición para acceder a la naciente Organización de las Naciones Unidas.
Pero lo cierto es que Braden cometió todos los errores posibles y, en especial, el menos diplomático de todos: interferir en asuntos internos de otro Estado. Con anterioridad, hizo lo mismo en Colombia y Cuba, y en este último país cultivó estrecha amistad con Fulgencio Batista.[i] Sus actitudes se complementaban con la prensa norteamericana, hostil a Perón, y no colaboraban con el Departamento de Estado para formular juicios equilibrados sobre la relación con la Argentina. En 1945 y 1946, sus errores fueron tan gruesos que le prestaron una inestimable ayuda electoral a Perón, que ideó el exitoso eslogan “Braden o Perón”, de influencia decisiva en el éxito electoral de 1946.
A fines de septiembre de 1945, Braden regresó a Washington, y Messersmith, que ya había sido cónsul en Buenos Aires entre 1928 y 1930, hizo todo lo contrario a Braden. En primer lugar, logró anudar una buena amistad con Perón. Sin embargo, como apunta Lanús, “mientras entablaba excelentes relaciones personales con los miembros del gobierno argentino, no lograba ponerse de acuerdo con el Departamento de Estado sobre la política que debía seguir su país frente a la Argentina […]. Para Messersmith, el problema fundamental que debía enfrentar Estados Unidos no era el ‘peligro nazi’ como insistía Braden, sino la ‘actividad creciente de Moscú en los países de América’. Por ello, el embajador destacó a su gobierno la importancia enorme ‘de enderezar nuestra situación con la Argentina, porque la Argentina es uno de los países de América con el cual se puede contar para impedir la penetración comunista’” (1984: 39-40).
Otro asunto que preocupaba a Messersmith, según recuerda Lanús, era la influencia británica en la Argentina, ya que los ingleses apoyaban firmemente la neutralidad de nuestro país y actuaban como contrapeso de la hostilidad de Washington. En la mirada de otro politólogo, profesor y colega del Servicio Exterior, Héctor Gosende, “Perón, como sus antecesores, continuó vinculado a los intereses ingleses y utilizó esta asociación para mediatizar la importancia de Estados Unidos sobre Argentina […] La diversificación de las fuentes de dependencia ha sido una constante de la política exterior de todos los gobiernos argentinos […] Por ello, al disminuir la estatura política del imperio inglés y aumentar la de Estados Unidos, el gobierno de Perón recurrió a la fórmula tradicional argentina. Trató de asociarse a potencias que le ayudasen a disminuir su dependencia y le proveyeran de algún poder de negociación con la potencia hegemónica” (2007. Modelos de política exterior argentina: alternativas para salir del modelo conservador menemista, Buenos Aires: Libros de Tierra Firme).
En 1947, el presidente Truman entendió que Messersmith había cumplido su ciclo en Buenos Aires. Como dice Lanús, “Braden y Messersmith representaron dos estilos, dos líneas políticas, dos símbolos extremos de un debate en el que la Argentina era el terreno de la confrontación. Pero esta lucha no era entre la Argentina y los Estados Unidos, sino entre dos modelos de la política exterior norteamericana: dos visiones que se oponían y que durante muchos años habían competido por lograr su supremacía” (Lanús, 1984: 40).
Esa incomprensión, por no llamarla necedad, es bastante común en la diplomacia mundial. Muchas veces, los informes provenientes de una embajada en el exterior intentan, con escaso éxito, convencer con argumentos sensatos a las respectivas cancillerías sobre errores de apreciación que podrían derivar –y derivan– en políticas desacertadas. La pertinacia ideológica y los prejuicios pueden causar mucho daño en el tratamiento de delicadas cuestiones de política exterior.
Con el tiempo, después del “primer Perón”, la política exterior argentina frente a Estados Unidos, en las distintas vertientes del peronismo (la fuerza política que más tiempo ha gobernado nuestro país en democracia entre 1945 y 2015), varió entre la autonomía, el alineamiento más o menos automático y cierto enfrentamiento ideológico. Creo que estas orientaciones, con matices, caracterizaron la política exterior de gobiernos democráticos no peronistas, desde el de Arturo Frondizi hasta el de la Alianza. Digo “con matices” para no desarrollarlos, lo que me liberaría de una posible sospecha de superficialidad y/o partidismo por parte de expertos con mayor autoridad académica o referentes políticos. Ni una cosa ni la otra. Sencillamente, no puedo, en estas pocas páginas, desarrollar extensas definiciones.
Aunque estoy formado, como diplomático profesional, para seguir las agendas de diferentes gobiernos, puedo enunciar preferencias personales y es lo que voy a hacer a continuación, mediante una síntesis centrada en modelos y estrategias, basada en el mayor expertise de dos destacados académicos. Además de Gosende, cuyo libro recomiendo, otros dos profesores argentinos suelen elaborar modelos y estrategias racionales de política exterior, indispensables para pensar en serio el largo plazo: Roberto Russell y Juan Gabriel Tokatlian. Ambos han escrito bastante sobre las opciones estratégicas de política exterior frente a Estados Unidos y elijo un artículo de ambos, publicado en el diario La Nación en 2005. Si bien está escrito hace diez años, conserva actualidad al sostener que “durante varios años, la nota predominante del orden político internacional va a ser el desequilibrio de poder entre Estados Unidos y el resto de los países del mundo” (“Argentina-Estados Unidos: opciones estratégicas”, La Nación, 14/9/05).
Pero los autores aclaran enseguida algo fundamental: esa “condición objetiva, que se denomina ‘unipolaridad’, es, sin embargo, diferente de la ‘primacía’, que es la estrategia adoptada por la administración del presidente George W. Bush a partir del 11/9. Esta consiste en que Washington procura reordenar el mundo, fijar e imponer la agenda de la política global y hacer que sus preferencias sean aceptadas y seguidas por adversarios y aliados”.
Antes me referí al alineamiento automático y la confrontación ideológica como dos orientaciones de política de exterior argentina desde 1945. Russell y Tokatlian las describen muy bien. Para ellos:
- a) el plegamiento o alineamiento conlleva “un problema de alcance” y “obliga a acompañar a los gobiernos estadounidenses en sus aventuras externas. El desacato, la crítica o la distancia serán percibidos como inconstancia o, lo que es peor, como traición”.
- b) la confrontación, “es peligrosa. La unipolaridad dota a Estados Unidos de gran discrecionalidad para usar su fuerza e imponer castigos; lo cual aumenta, en consecuencia, los costos del desafío”. Russell y Tokatlian distinguen entre “la confrontación individual o la de algunos Estados pertenecientes a una región” y señalan que “produce temor en los vecinos y abona el terreno para su plegamiento a Washington o para que este promueva contraalianzas opuestas a los desafiantes”.
Estos autores reconocen que las posibilidades de acción frente a una potencia mundial no se reducen a las tres clásicas y plantean la existencia de otras tres opciones: el multilateralismo vinculante, la obstrucción limitada, y el compromiso selectivo. La primera implica “la utilización diligente de las instituciones mundiales para restringir el poder de Estados Unidos e inducirlo a adherir o cumplir las normas y reglas vigentes. Se despliega en ámbitos multilaterales, abarca un conjunto amplio de temas y requiere forjar coaliciones flexibles en el plano global”. La obstrucción limitada conlleva “la creación progresiva de espacios propios de acción regional que reduzcan, excluyan o prevengan la influencia o injerencia de Estados Unidos en una determinada área geográfica, al tiempo que favorezcan la capacidad colectiva de interacción con Washington”. Finalmente, el compromiso selectivo “involucra la construcción de lazos cooperativos con Estados Unidos para incidir en la forma en que ejerce su poder e influencia, reducir incertidumbres, evitar fallas mutuas de percepción y hacer frente, en forma conjunta, a problemas comunes. Se realiza tanto en un nivel bilateral y regional como hemisférico, y se concentra, en lo fundamental, en asuntos de seguridad”.
Sin perjuicio de coincidir con las apreciaciones de los autores, agrego mi opinión sobre las dos clásicas: el alineamiento automático con EE. UU., a cambio de dudosos “premios”, nos aísla de la región y de los necesarios consensos, aparte de conducirnos, en algunos casos, a una duplicidad reñida con la ética. Un ejemplo paradigmático lo constituyó el voto argentino de condena a Cuba en la anterior Comisión de Derechos Humanos de la ONU, en abril de 2000. El gobierno de la Alianza, en una decisión muy controvertida ad intra –sobre todo, en la Unión Cívica Radical, contrariando una tradición del centenario partido–, condenaba a Cuba por las derivaciones de su sistema de partido único respecto de las libertades individuales. Se olvidaba entonces que si bien el sistema político cubano no coincide con nuestro ordenamiento constitucional y nuestra forma de entender la política, no es exclusivo de Cuba. Además, al condenarlo, el gobierno señalaba con el dedo a un país de la región, cuando la Guerra Fría y las fronteras ideológicas estaban superadas hacía diez años. El aislamiento de Cuba no era lo correcto, como quedó demostrado el 17 de diciembre de 2014, con el histórico acercamiento de Barack Obama y Raúl Castro. La abstención, a mi juicio, hubiera sido lo correcto en aquella Comisión, de acuerdo con el voto de Brasil. [ii]
En cuanto a la confrontación con Washington, suele poseer un fuerte condicionamiento ideológico y supone la visión simétrica del mismo error, cual es señalar con el dedo. Si bien ya no se “condena” a otro país periférico por “obediencia” a la potencia hegemónica, se “condena” a la misma potencia hegemónica, a la que, de paso, se culpa de casi todos los problemas estructurales propios. En la confrontación tampoco hay consenso regional, ya que obedece a grupos de países alineados ideológicamente. Me permito abusar del ejemplo de Cuba para recordar una situación reciente de persistencia en la confrontación: en la última Cumbre de Panamá, mientras los presidentes de Estados Unidos y la isla caribeña se daban la mano y conversaban amablemente, luego del anuncio del 17 de diciembre de 2014 que puso fin a medio siglo de feroz encono entre ambos países, algunos mandatarios de nuestra región, en otro salón de la Cumbre, continuaban con un fuerte discurso antinorteamericano; como si se tratara de dos películas y no de una sola.
Ni el alineamiento automático ni la confrontación deberían regir políticas de Estado y esto debería extenderse a otros países de la región. En este sentido, un presupuesto fundamental debería ser el diálogo permanente y la búsqueda de consensos con Brasil, aunque la actual situación financiera argentina aconsejaría una fluida relación con Washington. Existen coincidencias de valores basados en un dato que los partidos políticos circunstanciales, entronizados en la Casa Rosada y en la Casa Blanca, no deberían ensombrecer, como es la similitud de nuestros ordenamientos constitucionales, base de nuestro sistema político. Ambos países pertenecemos a la misma civilización, con todo lo que ello implica, y combatimos los mismos flagelos que amenazan a la humanidad, como la droga y el terrorismo.
De regreso a Roberto Russell y Juan Gabriel Tokatlian, ambos sugieren, en el artículo mencionado, una combinación del multilateralismo vinculante con la obstrucción limitada y el compromiso selectivo. Hoy la situación es diferente, en varios aspectos, de la del año 2005 –que incluía la obstrucción limitada para oponerse a acciones estadounidenses que violaban la legalidad, como la invasión a Irak—, pero creo que esa combinación, a cuyo desarrollo me remito por razones de espacio, ofrece un enfoque posible.
En definitiva, aparte de los lineamientos específicos enunciados precedentemente, la relación bilateral con Estados Unidos –así como con cualquier otra potencia– debería descansar, fundamentalmente, en el pragmatismo, el realismo político y el respeto. La bisagra política que se abrió en la Argentina el 10 de diciembre es una buena ocasión para intentarlo.
[i] En 1954, cuando Braden se desempeñaba como lobista de la United Fruit Company, los intereses de esta empresa fueron afectados en Guatemala y Braden influyó en el golpe de Estado que derrocó al presidente constitucional Jacobo Arbenz.
[ii] Para ampliar este asunto, se recomienda leer la profusa información contenida el diario Página 12 del 19 de abril de 2000 (https://www.pagina12.com.ar/2000/00-04/00-04-19/pag03.htm),
