Con motivo de la Conferencia de Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible, a realizarse en Junio de 2012 en Río de Janeiro, entrevistamos a la doctora María Eugenia Di Paola, directora de la Fundación Ambiente y Recursos Naturales.
Dueños de importantes recursos naturales como agua, bosques, metales y biodiversidad, muchas veces ejercemos una presión irracional sobre nuestras riquezas. Aunque el derecho a un ambiente sano y el deber de preservarlo está presente en nuestra legislación, son innumerables las señales que indican que se trata más de una aspiración que de una realidad. Frente a las demandas de crecimiento económico, urge la aplicación de la legislación ambiental que permita implementar estrategias de desarrollo que tengan en cuenta el patrimonio natural.
-¿Cómo nació y evolucionó el concepto de sostenibilidad?
-La preocupación global en relación a un concepto de desarrollo que supere el de mero crecimiento surgió ante la toma de conciencia de la finitud de los recursos naturales, realidad a la que debía sumarse el crecimiento exponencial de la población y una forma de vida basada en la explotación del planeta, en vez de en su aprovechamiento. Hubo varios hitos. El inaugural fue la Conferencia sobre medioambiente humano de Estocolmo, Suecia, de 1972, donde por primera vez se debatieron problemas ambientales a escala global. Veinte años después, en la Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro se comenzó a replantear el concepto de desarrollo sobre la base de la inequidad generada en que muchos países han crecido sin tener en cuenta el concepto de desarrollo sustentable y otros muchos que, estando en ese proceso, sufren el cambio de las reglas de juego. Aunar estas diferentes perspectivas, teniendo en cuenta a las generaciones futuras y la equidad global, va de la mano del concepto de responsabilidad diferenciada. De eso se trata el desarrollo sustentable en sus vertientes sociales, económicas, institucionales y ecológicas. Viendo en perspectiva, a cuarenta años de Estocolmo, la sostenibilidad continúa siendo el gran desafío del siglo XXI.
-La denominada Cumbre de la Tierra de 1992 de Río de Janeiro representa un punto de inflexión en cuanto a la noción de desarrollo sustentable, ¿se trasladó este concepto al Derecho?
-Sí, después de Río surgió la necesidad de volcar esta idea en el derecho internacional y nacional. Esta Conferencia, sumada al trabajo local que ya venían haciendo varias provincias, da como resultado que la reforma de nuestra Constitución Nacional de 1994 incluya muchas de las cuestiones deliberadas en Río, entre ellas los tratados internacionales de cambio climático y de biodiversidad. De esta forma, empezamos a hacer frente a una problemática de impacto internacional y de actuación local. Surge entonces en la Argentina la necesidad de tener estándares comunes que permitan evitar situaciones desiguales en el territorio nacional, y esto se plasma en el artículo 41 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental. Establecidos estos requerimientos, el gran desafío es lograr implementar la legislación. En síntesis, después de todos estos pasos (la Cumbre de Estocolmo, la reforma constitucional, la aprobación de leyes y de la mayoría de los tratados internacionales de derecho ambiental, que tienen categoría superior a las leyes en nuestra Constitución), llega el momento de la implementación y entramos en otro terreno, el del fortalecimiento institucional, la transparencia, la participación y el monitoreo ciudadano.
LAS NORMAS INTERNACIONALES
-¿Existe alguna clase de sanción si un país no cumple un tratado al que ha adherido?
-No, el derecho internacional no plantea aspectos coercitivos directos, pero sí esquemas que dependen de cómo avance el país con una serie de obligaciones -de información o de reducción de emisiones, entre otras- que deben presentarse en la respectiva secretaría del tratado. Aunque en la letra de los tratados se ha avanzado mucho, no podemos decir lo mismo respecto de su implementación. En cuanto a lo doméstico, lo cierto es que muchas de las obligaciones asumidas son pasibles de ser exigidas internamente, ya que tienen una categoría superior a las leyes.
-¿Cuál es la situación de la Argentina respecto de la implementación del derecho internacional ambiental?
-Cuando uno analiza los 200 años del país, nota que quienes han dado pasos en la implementación de las normas fueron las autoridades judiciales con el apoyo de la sociedad civil. Lamentablemente, las autoridades administrativas siempre están un paso atrás. Son muchas las leyes internacionales que ayudaron a la implementación interna del derecho y, viéndolo en perspectiva, se puede afirmar que funcionan mejor los tratados vinculados a determinadas sustancias que a un cambio de política general. Un ejemplo claro es el del Protocolo de Montreal, que establece las pautas para el reemplazo de los gases que afectan la capa de ozono, un convenio con claros avances en su implementación. En general, no ocurre lo mismo con aquellos que implican decisiones estructurales, vinculadas con políticas transversales -como ocurre con el Tratado de cambio climático y las áreas de salud, ambiente y producción, entre otras- o cuando tiene que ver con ecosistemas, como pasa con el Tratado de biodiversidad. Creo que estamos lejos de una visión holística que vincule lo global con lo nacional y lo local. En muchos casos las leyes están, pero fallan en la implementación.
DEL DICHO AL HECHO
-Los argentinos lo estamos comprobando en las demoras para implementar las leyes de bosques y glaciares.
-Claro. En el primer caso, debido a la falta de un presupuesto adecuado. En el segundo, porque la autoridad nacional no señala las áreas prioritarias por donde debería comenzar el inventario de glaciares, según indica la ley. Estas cuestiones muestran que hay muchas debilidades que afrontar y que, más allá de hitos importantes como la aprobación de estas normas, resta lograr una integralidad en las políticas que incluya su implementación, además de conectarlas con la política climática del país, generando un replanteo en la noción de desarrollo en todas las carteras del gobierno. Debemos abandonar la lógica de compartimientos estancos y para ello es importante que la estrategia de cambio climático trabaje estos aspectos, ya que está claro que las políticas de minería, infraestructura, transporte, salud, agricultura están atravesadas por la variable ambiental.
-Otro tema fundamental relacionado con la estrategia de cambio climático es el energético. Desde hace tres años, la Secretaría de Energía de la Nación está elaborando un plan estratégico, ¿fue tenida en cuenta la variable ambiental de la que hablamos?
-No puedo afirmarlo porque este plan todavía es secreto y no fue dado a conocer a la ciudadanía, pese a los pedidos de informes presentados. Creo que este es un buen ejemplo de la carencia de prácticas participativas y abiertas, figura de la que se habla en la Ley General del Ambiente. Es una temática fundamental que implica decisiones muy importantes, desde la prioridad que se les debe dar a las energías renovables hasta la definición de qué escenario energético queremos para la Argentina. Dentro de este abanico está la cuestionada energía nuclear, que requiere una seria discusión desde el punto de vista científico-técnico y de costo-beneficio, ya que las consecuencias de una mala gestión podrían ser catastróficas. Por todo el riesgo que implica y por el enorme impacto que tiene sobre la política climática, no debería desconocerse la opinión de la ciudadanía.
FEDERALISMO
-La Argentina es un país federal. ¿Cuánto influye esta organización política en la aplicación de las leyes?
-En esta cuestión hay que tener en cuenta dos elementos. Por una parte, la vastedad de nuestro territorio, con sus diversas realidades; y por otra, que las provincias existieron antes que la Nación. Es en esta lógica que el régimen federal establece ciertos aspectos comunes que deben garantizarse en todo el país, más allá de las regulaciones provinciales. Por esto es que la Constitución Nacional plantea la estipulación de los llamados “presupuestos mínimos”, referidos a los básicos requerimientos de protección destinados a reconocer a todos los habitantes el derecho a un ambiente sano. Estos parámetros se relacionan con el concepto de equidad, que apunta a que todos los ciudadanos del país tengan la misma categoría y gocen de los mismos derechos básicos, esenciales y humanos.
-Cada vez que se ha discutido una ley de presupuestos mínimos en el Congreso, hemos presenciado grandes enfrentamientos entre las partes involucradas.
-Sí, es una cuestión que suele generar una tensión entre lo nacional y lo provincial, porque estos presupuestos implican ciertas reglas a tener en cuenta respecto de las inversiones y desarrollo de proyectos, o plantean políticas básicas -ordenamiento territorial o evaluación de impacto ambiental- que son interpretadas como una limitación. Claramente, hubo reticencias para la sanción de varias de las leyes de presupuestos mínimos en ciertas provincias debido a la presencia de fuertes intereses económicos que temían verse vulnerados. Por esto también es muy importante que estos presupuestos se definan en el ámbito de Nación, y que se apliquen aun cuando haya materias específicas, como el Código de Minería, que puedan regular algunos aspectos de estas actividades.
-En este contexto, ¿qué función cumple el Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA), integrado por el gobierno nacional y las provincias?
-Tiene el rol de coordinar y consensuar con las autoridades ambientales. Lamentablemente, al igual que la autoridad nacional, no ha llevado a cabo todas sus tareas, hecho que dificultó la implementación de varias leyes de presupuestos mínimos. Si bien ha avanzado con algunas, resta muchísimo por hacer. A modo de ejemplo, seguimos sin un plan de gestión de residuos domiciliarios y metas cuantitativas que debería haber fijado el COFEMA. Son aspectos claves porque estos organismos de coordinación cumplen una función fundamental y no deben reemplazar el poder del Estado sino ayudar a una mejor implementación de las leyes y las prácticas de gobierno.
-¿Considera que es positivo que las dueñas originarias de los recursos naturales sean las provincias o es un hecho que dificulta una mejor gestión ambiental?
–Mirado desde el punto de vista histórico, es lógico que al ser preexistentes los recursos sean del dominio originario de las provincias. Creo que la gran debilidad es interpretar que esta pertenencia habilita para hacer cualquier cosa. Ahora bien, ¿solucionaríamos todo si fueran del dominio de la Nación? Yo soy muy respetuosa de la Constitución, creo en la preexistencia de las provincias y en que los presupuestos mínimos son una especie de delegación que estas hacen en la Nación para que establezca una protección general. Considero que el juego entre lo nacional y lo local, en vez de obstaculizar, debería ser maximizador en cuanto al cuidado que queremos brindarles a nuestros recursos. Hay que ser muy cuidadosos con estos temas. Por ejemplo, muchas veces se ha discutido acerca de la explotación de los recursos y los criterios fueron cambiando. En los 90, lo privado era considerado lo bueno y en la actualidad, se considera que son las empresas públicas las que pueden hacer mejor las cosas. La pregunta es si este es el análisis que debemos hacer. Y definitivamente, la respuesta es no. Lo que deberíamos evaluar es si el marco regulatorio tiende a la sustentabilidad. Abordar de otra manera la cuestión recursos no creo que sea la solución para la cuestión ambiental ni que respete lo que indica la Constitución.
-Este mismo juego entre lo nacional y lo provincial puede traspolarse a lo regional, teniendo en cuenta la gran cantidad de recursos compartidos. ¿Hemos avanzado en la generación de políticas comunes?
-Creo que en el derecho y la política ambiental siempre está presente la cuestión ínterjurisdiccional -a nivel interno e internacional-, en especial cuando hay ecosistemas compartidos. Basta pensar en la proyección del caso de Botnia y la situación potencial de la Cuenca del Plata para reafirmar la necesidad de generar herramientas estratégicas regionales que permitan delinear parámetros comunes. Un elemento clave es que estas decisiones deben estar nutridas de participación ciudadana. Sin duda, cualquier conflicto que pueda surgir, podrá abordarse de forma más madura y con una perspectiva a mediano y largo plazo, si se hace con una mirada regional, estratégica y participativa.
-Al hablar de participación, es imposible no remitirse al derecho ciudadano de acceder a la información pública e, incluso, recordar que La Ley General del Ambiente exige que el Poder Ejecutivo presente todos los años un Informe Ambiental. ¿Se cumplen estos requisitos?
-El acceso a la información pública es un derecho clave. Pese a que el año próximo se cumple una década de la promulgación de la Ley General del Ambiente, el Ejecutivo aún no ha realizado el informe que debe presentar anualmente. Esto es una muestra más de las dificultades que existen en torno a la información. No es un tema menor, ya que la Argentina necesita contar con indicadores que brinden información confiable y actualizada oficialmente. Los ciudadanos debemos bregar por acceder a estos datos, que son de todos, que permiten medir el estado del ambiente y evaluar el impacto de las políticas y actividades sobre él.
-Por último, ¿cómo evaluaría a la República Argentina a nivel ambiental?
-En primer lugar, creo que hay ciertos avances en el marco institucional con ejemplos positivos, dados en general con un alto involucramiento de la sociedad civil. A pesar de ello, considero que en algunos casos son insuficientes; y en otros, sufren de un grave déficit de implementación y cumplimiento. En segundo lugar, creo que estas falencias se potencian ante las perspectivas de una mayor presión sobre los recursos naturales y una profundización de estrategias de desarrollo que no incorporan criterios de sustentabilidad social y ambiental de forma significativa. En este marco, el cambio global que se experimenta a nivel internacional no está siendo acompañado por las medidas políticas y económicas que replanteen concretamente el modelo de desarrollo.
En junio se va a realizar en Río de Janeiro la Conferencia de Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible, conocida como “Río + 20”, cuyo objetivo es lograr la renovación del compromiso político a favor del desarrollo sustentable, evaluar los avances alcanzados y analizar los problemas irresueltos. Creo que, además de su importancia global, para nosotros va a ser una excelente oportunidad de replantear los actuales escenarios con un enfoque acorde a estas necesidades vinculadas al desarrollo sostenible, la gobernabilidad y la economía.
