El Tratado de No Proliferación (TNP) y el régimen de salvaguardias vigente no han impedido que nuevos países se sumen a la carrera armamentista. Las luces y sombras del régimen vigente, en la mirada de los expertos y de los policy makers.

Informe publicado en la Edición Nº 91 de DEF (Julio-Agosto 2013)

A más de cuatro décadas de su entrada en vigencia, el Tratado de No Proliferación (TNP) aún no ha conseguido cumplir cabalmente su objetivo. Este instrumento fue fruto del compromiso alcanzado a partir de las deliberaciones de la Asamblea General de Naciones Unidas, que en noviembre de 1965 aprobó la resolución 2028 (XX) por la cual se instaba a todos los Estados a tomar “las medidas necesarias para la rápida concertación de un tratado para prevenir la proliferación de las armas nucleares” como “paso hacia la consecución del desarme general y completo”. En conversación con DEF, el analista español Vicente Garrido Rebolledo, director del Instituto de Cuestiones Internacionales y Política Exterior (Incipe), recuerda que el concepto de no proliferación contemplado en la mencionada resolución era “el más general de todos los manejados hasta la fecha”, ya que abarcaba simultáneamente el aumento del número de armas atómicas en manos de las potencias nucleares reconocidas (“proliferación vertical”) y la fabricación y obtención de tales armas por los países no nucleares (“proliferación horizontal”).

Las negociaciones concluyeron en julio de 1968, con la aprobación del TNP, que entraría en vigencia el 5 de marzo de 1970 con una validez de 25 años. En sus considerandos, reafirmaba el derecho de todos los Estados a acceder a “los beneficios de las aplicaciones pacíficas de la tecnología nuclear”, al tiempo que proclamaba la “intención de lograr lo antes posible la cesación de la carrera de armamentos nucleares y de emprender medidas eficaces encaminadas al desarme nuclear”. El tratado, que consta de once artículos, fue prorrogado de manera indefinida en 1995. Los únicos tres Estados que aún no han adherido al TNP son Israel, India y Pakistán, en tanto que Corea del Norte decidió retirarse en 2003.

TNP: ¿UN SISTEMA DISCRIMINATORIO?

El Tratado de No Proliferación (TNP) adolece, según sus críticos, de un pecado original: la división del mundo entre un grupo de países a los que se les reconoce a priori la posesión de armas nucleares –EE.UU., Gran Bretaña, Francia, China y la Federación Rusa como sucesora de la Unión Soviética en su calidad de potencia nuclear,–, y otro conjunto de naciones sobre las que pesa la prohibición de desarrollar armamento de ese tipo. En ese sentido, el tratado establece el compromiso de los Estados poseedores a “no traspasar” y el de los Estados no poseedores a “no recibir” armas u otros dispositivos nucleares explosivos. Por otra parte, se impone a estos últimos la adopción de un régimen de salvaguardias, bajo supervisión del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA), a efectos de “verificar el cumplimiento de las obligaciones asumidas” e “impedir que la energía nuclear se desvíe de usos pacíficos hacia armas u otros dispositivos nucleares explosivos”.

Aun reconociendo que el TNP es “el instrumento jurídico internacional más universal”, Garrido Rebolledo sostiene que constituye, a la vez, “un raro ejemplo de establecimiento de una discriminación institucionalizada en el ámbito del Derecho internacional”. Este experto no desconoce que, a pesar de las críticas sobre su vicio de origen, “el TNP ha establecido una barrera política, técnica y legal al incremento incontrolado de las armas nucleares”. Sin embargo, no ha servido para contener la aparición de nuevos Estados nucleares, objetivo que se fijó desde un comienzo. “En lo que sería la otra cara de la moneda –añade el catedrático español–, son muchos los que argumentan que el tratado no ha podido evitar que algunos Estados parte se hayan beneficiado precisamente de su estatus no nuclear para adquirir capacidad militar nuclear, gracias a las transferencias de productos y tecnologías de otros países, parte o no en el tratado, bajo la presunción de utilización de tecnologías con una finalidad exclusivamente civil”.

HACIA UN RÉGIMEN DE SALVAGUARDIAS MÁS ESTRICTO

“La realidad histórica es que el sistema (de salvaguardias) probó ser útil, pero a partir de un determinado momento comenzó a revelar carencias porque hubo casos de países que advirtieron que se les permitía un juego paralelo, por el cual mostraban una fachada de cumplimiento de los controles y, mientras tanto, estaban violando el régimen”, explica  el diplomático argentino Rafael Grossi, flamante embajador en Austria, quien ocupó hasta mayo pasado el cargo de director general asistente y jefe de gabinete del OIEA. El caso paradigmático de este “doble juego” fue el Irak, donde tras la Guerra del Golfo de 1991, inspectores del organismo descubrieron el programa nuclear secreto del régimen de Saddam Hussein, que hasta ese momento había permanecido oculto a la comunidad internacional.

Para resolver esta debilidad del sistema se adoptó un nuevo instrumento, el denominado “Protocolo Adicional”, cuyo modelo fue aprobado por la Junta de Gobernadores de la OIEA en Viena en mayo de 1997. Se trata de un documento individual, suscripto voluntariamente por países que forman parte del régimen de salvaguardias del OIEA, y que abarca controles sobre todo el ciclo de producción nuclear. “El Protocolo Adicional ha servido como medida de confianza para aumentar el control sobre las actividades de los Estados, al permitir a los inspectores el acceso allí donde sea necesario y haga falta”, manifiesta Garrido Rebolledo, quien observa que este nuevo instrumento ha permitido constatar una realidad. “Previamente –aclara– se presuponía que un Estado parte del TNP no podía tener ninguna intención armamentística; por lo tanto, no había acceso a lugares que no fueran sospechosos y las instalaciones civiles no estaban afectadas por ningún tipo de inspección”.

Según explica Sharon Squassoni, del Carnegie Endowment for International Peace en una columna publicada en el Boletín del OIEA en mayo de 2009, las medidas del Protocolo Adicional comprenden “un mayor acceso para los inspectores, una serie más amplia de datos sobre el ciclo del combustible de un Estado, disposiciones para realizar inspecciones con un breve preaviso y nuevas técnicas de control”, lo que permite “mejorar la capacidad del OIEA de descubrir actividades nucleares no declaradas”. “Todos los países deberían incorporar el requisito de un protocolo adicional en sus acuerdos de cooperación nuclear, así como en los contratos de proveedores”, añade la autora. En esa línea, el Grupo de Proveedores Nucleares (Nuclear Suppliers Group) –integrado por 47 Estados– exige a los eventuales países compradores de este tipo de tecnología la firma, ratificación e implementación de un acuerdo de salvaguardias amplias y la suscripción del Protocolo Adicional con el OIEA.

LA APARICIÓN DE NUEVOS ESTADOS PROLIFERADORES

La década del 90, que había estado marcada en sus inicios por el fin de la Guerra Fría y que parecía haber inaugurado una etapa de distensión en materia armamentística, concluyó con malas noticias provenientes del continente asiático, más precisamente del subcontinente indio. En mayo de 1998 India realizó cinco pruebas nucleares en el desierto de Rajastán, a lo que siguieron seis ensayos paquistaníes en Chaghai, incorporando de facto a esta última nación al restringido grupo de países con capacidad nuclear bélica. La reacción internacional fue inmediata: el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, con el voto favorable de las cinco potencias nucleares con poder de veto, condenó enérgicamente el accionar de ambos países. En junio de 2004 los dos gobiernos acordaron una moratoria de sus pruebas nucleares y establecieron una línea de comunicación directa entre sus Ministerios de Asuntos Exteriores.

En enero de 2003, por su parte, el hermético régimen comunista de Corea del Norte decidió unilateralmente retirarse del TNP, luego de haber ofrecido reiteradamente suspender sus actividades nucleares a cambio de un compromiso con EE.UU. para el envío de ayudas en alimentos, medicinas y combustibles. En octubre de 2006 el país asiático realizó su primer ensayo nuclear subterráneo en Hwadaeri, lo que le valió, también en este caso, la condena del Consejo de Seguridad de la ONU. Desde entonces, las idas y vueltas del gobierno norcoreano han estado al orden del día. Garrido Rebolledo entiende que a Pyongyang “le ha funcionado bien su estrategia de chantaje nuclear”, ya que al no permitir las inspecciones del OIEA la comunidad internacional no tiene certezas del grado de avance de sus programas de enriquecimiento de uranio y de reprocesamiento de plutonio. “La baza nuclear es lo mejor que tiene el régimen para garantizar su permanencia”, concluye este experto.

Finalmente, en el caso de la República Islámica de Irán, si bien el país aún permanece dentro del régimen de salvaguardias del OIEA, existen fuertes sospechas respecto de su programa nuclear. El último informe del director general del organismo, Yukiya Amano, a la Junta de Gobernadores, que data de febrero pasado, concluye que el OIEA “no puede ofrecer garantías fidedignas de la ausencia de materiales y actividades nucleares no declaradas en Irán”. Ya en noviembre de 2011, el director general había mostrado su preocupación por “las posibles dimensiones militares del programa nuclear de Irán” y había calificado como creíbles las informaciones que indicaban que Irán había realizado “actividades relacionadas con el desarrollo de un dispositivo nuclear explosivo”.

EL DESARME NUCLEAR: ¿UN OBJETIVO ALCANZABLE?

Otro importante instrumento aprobado por la Asamblea General de Naciones Unidas es el Tratado de Prohibición Completa de los Ensayos Nucleares (CTBT, según su sigla en inglés). Fue sancionado en septiembre 1996, ocho meses después de que Francia concluyera el último de sus ensayos nucleares en el atolón de Mururoa, en el Océano Pacífico. Al día de hoy, el CTBT ha sido ratificado por 159 países. Sin embargo, para que entre en vigencia, se necesitan las firmas de India, Pakistán y Corea del Norte y la ratificación de EE.UU., China, Egipto, Irán e Israel, países que son firmantes pero aún tienen pendiente la confirmación del tratado.

El diplomático húngaro Tibor Tóth, secretario ejecutivo de la Comisión Preparatoria de la Organización del Tratado para la Prohibición Completa de los Ensayos Nucleares (CTBTO), enfatiza que la ratificación de este tratado “no acarrea ningún costo político” para los países firmantes, al tiempo que advierte que “los efectos positivos derivados de esa decisión pueden incrementar la confianza mutua”. En una entrevista reciente, afirmó que la entrada en vigor del Tratado sería “un hito en el esfuerzo global para librar al mundo” de este tipo de armamento y constituiría “una firme barrera legal contra las pruebas nucleares”, al tiempo que “frenará el avance cualitativo y el desarrollo de nuevos tipos y nuevos diseños de armas nucleares”.

En enero de 2008, los ex secretarios de Estado de EE.UU., Henry Kissinger y George Schultz, el ex titular del Pentágono, William Perry, y el ex senador Sam Nunn publicaron en The Wall Street Journal un artículo titulado “Hacia un mundo libre de armas nucleares”. Sus autores destacaban que la entrada en vigencia del CTBT fortalecería el Tratado de No Proliferación (TNP) y también “favorecería el monitoreo internacional de actividades nucleares”. Valoraban, en ese sentido, la importancia del trabajo que lleva a adelante la Comisión Preparatoria de la Organización del CTBTO, al tiempo que instaban a EE.UU. a respaldar estos esfuerzos “aún antes de ratificar” el tratado.

NUEVAS PREOCUPACIONES GLOBALES

En los últimos tres años se han celebrado dos Cumbres de Seguridad Nuclear, la primera de ellas en Washington en abril de 2010, de la que participaron 47 países; y la segunda en Seúl en marzo de 2012, en la que estuvieron presentes los jefes de Estado y de gobierno de 53 países. El foco del primero de esos dos eventos estuvo puesto en la protección física del material nuclear y en la prevención de su tráfico ilícito. En ese sentido, se alcanzó un compromiso para la adopción de medidas de seguridad tendientes a resguardar el uranio altamente enriquecido y el plutonio, así como para “fomentar la reconversión de los reactores de uranio altamente enriquecido a uranio de bajo enriquecimiento y la minimización del uso de uranio altamente enriquecido, donde sea técnica y económicamente viable”.

La segunda Cumbre, que tuvo lugar un año después del accidente en la central de Fukushima, tuvo como uno de sus ejes centrales la adopción de mayores medidas de seguridad en las instalaciones nucleares, así como en el transporte de materiales sensibles de esta industria. Se reconoció, asimismo, “la importancia de prevenir que individuos no estatales obtengan información, tecnología o los conocimientos necesarios para adquirir o utilizar materiales nucleares con fines perniciosos o que trastoquen los sistemas de información y control de las instalaciones nucleares”. Los jefes de Estado acordaron entonces “reforzar la protección y el seguimiento de los materiales nucleares” y “mejorar los mecanismos técnicos para la detección” de ese tipo de materiales en sus fronteras.

UN NECESARIO CAMBIO DE RUMBO

En estas cuatro décadas, el sistema ha mostrado sus claros y oscuros. El saldo positivo ha sido la ratificación del tratado por 189 países, lo que demuestra el amplio consenso existente en la comunidad internacional respecto de la condena a toda actividad nuclear que se desvíe de los fines pacíficos y se dirija hacia usos militares. Sin embargo, las fisuras del régimen vigente han quedado en evidencia frente a la persistente negativa de India, Israel y Pakistán a integrarse al sistema de salvaguardias del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) y, en los últimos años, las sospechas que existen en torno a los programas nucleares iraní y norcoreano.

“Es incuestionable que con el paso de los años se ha ido deteriorando progresivamente el sutil equilibrio en el sistema de influencias mutuas que conforman los llamados tres pilares del Tratado (y por ende del régimen: desarme, no proliferación y usos pacíficos de la energía nuclear”, opina Irma Argüello, presidenta de la Fundación NPS Global, quien añade que “los riesgos nucleares continúan incrementándose, sea por el potencial uso del armamento presente (deliberado o accidental) o por las ambiciones de los actores (estatales o no) que buscan contar con él”.

“Mantener el statu quo no es una opción”, señalaba un informe de la Comisión Internacional de No Proliferación Nuclear y Desarme (ICNND) presentado en 2009. “Las amenazas y riesgos que implican el no poder convencer a los actuales estados con armamento nuclear de que se desarmen, el evitar que nuevos estados adquieran armas nucleares, el impedir que un elemento terrorista logre acceder a dichas armas y el fiscalizar adecuadamente la rápida expansión de la energía nuclear civil, no dejan lugar para la autocomplacencia”, agregaba.

Recurriendo a una eficaz metáfora, Kissinger Schultz, Perry y Nunn cerraban el ya citado artículo de The Wall Street Journal de esta manera: “En algún sentido, el objetivo de un mundo libre de armas nucleares es como la cima de una montaña muy alta. Desde la ladera de nuestro mundo problemático de hoy, ni siquiera podemos ver la cima, y es tentador y fácil decir que no podemos llegar allí. Sin embargo, los riesgos son demasiado reales como para ignorarlos. Debemos determinar un curso hacia las tierras más altas, desde las cuales la cima llegue a ser más visible”.