Con la llegada al poder de Lula y Néstor Kirchner, se anticipaba una etapa de mayor cooperación entre los dos mayores socios del Mercosur. Sin embargo, los diferendos comerciales se convirtieron en un obstáculo permanente para la profundización de la agenda bilateral. ¿Qué puede esperarse del vínculo político y económico con nuestro principal aliado durante el gobierno de Mauricio Macri?

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Más allá de las declaraciones y de los discursos altisonantes, la sintonía política de los gobiernos de Argentina y Brasil, durante la larga década del kirchnerismo y del Partido de los Trabajadores (PT) en el poder, no se tradujo en un mayor impulso de la integración en términos comerciales. La llegada de Mauricio Macri al gobierno encarna una visión menos ideológica y más pragmática respecto del Mercosur, su profundización y una mayor apertura hacia el Pacífico. En plena crisis política interna y en medio de una difícil coyuntura económica, la posición que adopte la administración de Dilma Rousseff será determinante para dilucidar el futuro del vínculo bilateral y del proceso de integración en su conjunto.

De la afinidad ideológica a los roces comerciales

“Cooperación con algunas discordias”. Así define Gisela Pereya Doval, doctora en Relaciones Internacionales y docente de la Universidad Nacional de Rosario (UNR), las relaciones bilaterales entre Argentina y Brasil a lo largo de la última década. “Con el advenimiento de los gobiernos de Lula y Néstor Kirchner, se habló de un ciclo de compatibilidad ideológica y cooperación económica en la región”, advierte la autora en un reciente trabajo, en el que recuerda cómo este acercamiento se vio plasmado en “la sucesión de cumbres presidenciales y la firma de documentos, tales como el Consenso de Buenos Aires, el Consenso de Río y el Acta de Copacabana”.

En el primero de ellos, firmado en octubre de 2003, se definía al Mercosur no solo como “un bloque comercial”, sino como “un espacio catalizador de valores, tradiciones y futuro compartido”. Y se establecía, entre otros compromisos, el de “impulsar decididamente en el proceso de integración regional la participación activa de la sociedad civil, fortaleciendo los órganos existentes, así como las iniciativas que contribuyan a la complementación, la asociatividad y el diálogo amplio y plural”. El segundo de esos documentos, suscripto en marzo de 2004, apuntaba a un enfoque conjunto de las negociaciones en foros multilaterales, en el que ambos mandatarios se proponían “desplegar acciones conjuntas para la apertura de mercados y la eliminación de subsidios en los países industrializados, como instrumento indispensable para el crecimiento de los países en desarrollo y para contribuir al equilibrio y morigeración de los flujos de capitales”.

En diálogo con DEF, sin embargo, Pereyra Doval explicó que la convergencia ideológica entre los dos gobiernos no terminó viéndose “reflejada en las cuestiones comerciales, donde subsistieron determinadas disputas en sectores, como el automotriz y el azucarero, en los que ambos países han tratado de proteger sus propias industrias”. En el trabajo antes mencionado, recuerda que “la Argentina ha reclamado una balanza comercial deficitaria durante gran parte de la última década, con el agravante de que la mayoría de las exportaciones argentinas están dadas por las denominadas commodities, dejando el paso libre a un Brasil mucho más industrializado, tendencia general que reconoce excepciones como la del sector automotriz”.

Idas y vueltas de las inversiones brasileñas

Nuestro país ha sido un destino privilegiado del proceso de internacionalización de un conjunto de empresas brasileñas, que se han expandido fronteras afuera a lo largo de la última década. Petrobras dio el puntapié inicial en 2002 con la compra de Pecom Energía, operación que sería finalmente aprobada por la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (CNDC) en mayo de 2003, pocos días antes de la toma de posesión de Néstor Kirchner. La participación de Petrobras en el mercado energético argentino no estaría exenta de tensiones con el gobierno, ya que en 2007 fue la propia CNDC la que trabó la venta al fondo estadounidense Eton Park del paquete accionario que la petrolera brasileña poseía en la transportista de energía Transener y del que estaba obligada a desprenderse. Estos obstáculos llevarían finalmente al polémico acuerdo de transferencia de esas acciones a la sociedad conformada por la estatal argentina Enarsa y la empresa privada Electroingeniería. Luego de una década de presencia en el mercado local, que la ubicó como el cuarto mayor productor de petróleo del país, Petrobras comenzó a reducir su presencia al desprenderse en 2011 de la refinería San Lorenzo. Actualmente, en pleno escándalo judicial en Brasil por el denominado petrolão, Petrobras tiene decidido desprenderse de sus activos en Argentina.

Otros casos que tuvieron gran repercusión fueron los del holding Camargo Corrêa, que se quedó en 2005 con la histórica cementera local Loma Negra; el grupo JBS-Friboi, que adquirió ese mismo año la mayoría del capital accionario del frigorífico Swift Armour; y AmBev (Brahma), que completó en 2007 la adquisición del total de las acciones de otro emblema argentino, Cervecería y Maltería Quilmes. Al explicar el proceso, los investigadores Carlos Bianco, Pablo Moldovan y Fernando Porta señalaban en un estudio publicado por la Cepal en 2008: “La localización en Argentina mediante la compra o fusión con empresas locales que a su vez poseían activos productivos en el extranjero se relaciona, mayoritariamente, con estrategias de expansión a escala global”. De todas formas, más allá de la estrategia comercial, añadían que “los grados de integración productiva que se verifican no son de gran relevancia, lo que implica un bajo nivel de especialización y complementación comercial entre las filiales en Argentina y las respectivas casas matrices brasileñas y sus restantes subsidiarias localizadas en el resto del mundo”.

El mayor fracaso registrado desde 2003 hasta la fecha, en cuanto a la radicación de inversiones brasileñas, fue el abandono de parte de la minera Vale del ambicioso proyecto Potasio Río Colorado, ubicado en Mendoza. En mayo de 2013 se anunció su “suspensión indefinida”, situación que la empresa atribuyó en un comunicado al “contexto macroeconómico” que habría hecho que los fundamentos del proyecto no estuvieran en línea con las inversiones de capital necesarias. A pesar de la intervención del gobierno brasileño y de sus gestiones ante su contraparte argentina, Vale no consiguió una respuesta favorable a su reclamo de una adecuación del tipo de cambio y un régimen especial para liquidar las divisas y la remesa de utilidades. Hoy la expectativa de las autoridades mendocinas está puesta en la reactivación del proyecto con nuevos inversores.

La multiplicación de los procesos de integración

En cuanto a la agenda de la integración, en un exhaustivo análisis de la proyección externa del gigante sudamericano titulado “¿Quo vadis, Brasil? ¿Potencia emergente o golpe de suerte?”, Gisela Pereyra Doval se refiere a la denominada “sudamericanidad” de Brasil como idea fuerza destinada a afianzar su papel de líder regional. En ese sentido, cabe destacar el impulso que el gobierno de Lula dio a la Unión de Naciones Sudamericanas (Unasur) y, en su seno, el Consejo Sudamericano de Defensa. El inconveniente de estas y otras instituciones es que, a su juicio, “coadyuvaron a no profundizar la institucionalidad del Mercosur”, tal como habían planteado en su momento Lula y Néstor Kirchner, lo que quedaría únicamente “en gestos y palabras”. La investigadora sugiere que “la baja institucionalidad de estas organizaciones puede considerarse una estrategia de Brasil para tener más márgenes de acción o de soberanía para poder aplicar políticas individuales sin incumplir con un nivel supranacional”.

Mientras tanto, la actitud del ámbito empresarial brasileño ha sido “pragmática”, como afirmaba Mónica Hirst, profesora de Relaciones Internacionales de la Universidad Torcuato Di Tella (UTDT) en su artículo “Los desafíos de la política sudamericana de Brasil”, publicado en 2006 en la revista Nueva Sociedad. Allí señalaba que “las economías sudamericanas, en tanto espacio de expansión de las grandes empresas brasileñas, junto con el Estado como inversor (Petrobras) y financiador (BNDES), han desplazado el interés por el proceso de integración regional, especialmente en el Mercosur”. En los últimos años, la poderosa Federación de Industrias del Estado de São Paulo (FIESP) había expresado sus reparos con el actual rumbo y había reclamado un retorno a la idea original del bloque subregional: la liberalización comercial y la apertura de mercados.

En ese contexto, Pereyra Doval entiende que la apertura comercial que se vislumbra en el discurso de Mauricio Macri debería contar con el respaldo de Brasil “por una cuestión de necesidad económica”. Por otro lado, tal como explicó esta investigadora a DEF, la crisis política interna ha obligado a Dilma Rousseff a sentarse a negociar con su principal aliado, el Partido del Movimiento Democrático Brasileño (PMDB), para evitar que siga avanzando el proceso de impeachment contra la mandataria. El PMDB, un actor clave a la hora de garantizar la gobernabilidad del país, salió reforzado en la reestructuración del gabinete y seguirá ocupando puestos claves, como los Ministerios de Agricultura y de Minas y Energía, donde el diálogo con el gobierno de Macri será clave de cara al futuro.

Venezuela: ¿un nuevo socio o una cuña entre Argentina y Brasil?

Un país que adquirió una centralidad indiscutible en la región es Venezuela, cuyo activismo a nivel regional no ha pasado inadvertido y ha afectado incluso el vínculo entre Argentina y Brasil. Al referirse a este último aspecto, la investigadora de la Universidad Nacional de Rosario (UNR) identifica el año 2005 como aquel en el que se habría producido en el caso argentino “un desplazamiento del vínculo con Brasil y el refugio en Venezuela”. Se trata, desde su punto de vista, de “un acercamiento mucho más pragmático que ideológico”. De hecho, la compra de bonos de la deuda argentina y las operaciones de compraventa de fuel-oil entre Enarsa y PDVSA dieron aire a nuestro país en los momentos de mayores dificultades para acceder al financiamiento y para hacer frente a los problemas de nuestro parque generador eléctrico por la escasez de gas para alimentar las centrales térmicas.

La actitud de Macri, ya desde su primera conferencia de prensa como presidente electo, muestra un cambio total de actitud hacia el gobierno de Maduro. La invocación de la “cláusula democrática” del Mercosur para suspender a Venezuela como miembro del bloque fue finalmente descartada, tras la victoria de la opositora Mesa de Unidad Democrática (MUD) en las elecciones legislativas del 6 de diciembre. “Yo creo que fue precipitado y que el nuevo gobierno argentino se está dando cuenta”, aseguró Mónica Hirst, en conversación con DEF. “No hay duda de que el posicionamiento inicial de Macri va a hacer que este tema tenga que ser manejado de manera colectiva dentro del Mercosur”, añadió, al tiempo que citó el antecedente muy reciente de Paraguay y remarcó que “retomar una agenda de ese tipo no interesa a los miembros del bloque” en este momento.

De cara al futuro

Las cartas están sobre la mesa. Más allá de la necesidad de recrear una agenda más dinámica desde el punto de vista comercial, que permita reavivar lazos de confianza, ninguno de los expertos consultados cree que vaya a producirse un cambio radical en el vínculo entre Argentina y Brasil. “Del lado brasileño, la idea es buscar una agenda de diálogo y de negocios, que permita el fortalecimiento del proyecto mismo del Mercosur desde una perspectiva de bloque y no como opciones individuales de cada uno de los países”, apuntó Hirst.

Por su parte, Gisela Pereyra Doval se encargó de subrayar que Brasil ha reducido su exposición internacional durante la administración de Dilma, respecto del período de Lula (2003-2011), e incluso ha recortado el presupuesto de Itamaraty. Finalmente, haciendo una perspectiva comparada del momento político de uno y otro país, concluyó: “Macri tiene más para ganar porque recién comienza su gestión y tiene un período de gracia; lo que le juega en contra a Dilma, ya con un gobierno a sus espaldas, es que desde el inicio de su segundo mandato ha venido haciendo totalmente lo contrario de lo que dijo que iba a hacer durante la campaña”.